História do PNMPO

O Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado, instituído pela Lei 11.110, de 25 de abril de 2005, está perto de completar 11 anos de existência, sempre com o propósito de construir uma política de Estado que universalize o acesso ao microcrédito para milhares de microempreendedores populares esquecidos pelo sistema financeiro tradicional. 

Na condição de instituição inovadora, o Programa, precisou nesses últimos anos de ser totalmente construído, tanto a sua estrutura administrativa e orçamentária quanto a formulação de políticas públicas adequadas ao setor, por meio de uma interação permanente com outros órgãos governamentais e com a comunidade do microcrédito. 

Durante a campanha eleitoral de 2002 para a Presidência da República, o então candidato Luiz Inácio Lula da Silva anunciou, entre suas propostas para o governo, a implantação de uma política pública de microcrédito. As organizações de microcrédito existentes à época, lideradas pela Associação Brasileira dos Dirigentes de Entidades Gestoras e Operadoras de Microcrédito, Crédito Popular Solidário e Entidades Similares (ABCRED), encaminharam, por sua vez, uma proposta para a instalação de um sistema de financiamento da economia popular. Fundamentalmente, o setor criticava a falta de coordenação nas ações desenvolvidas pelo governo no campo do microcrédito. 

No início de 2003, o novo governo passou a estruturar as medidas que comporiam a política de ampliação do crédito à população de baixa renda. Assim, em 25 de junho de 2003, publicou-se, como uma das principais iniciativas, a Medida Provisória (MP) nº 122, que determinava a aplicação de um percentual dos depósitos à vista de todo o sistema financeiro em operações de microcrédito, sob pena de retenção no Banco Central do saldo que não fosse utilizado nessas operações, sem nenhuma remuneração. A regulamentação legal estabeleceu em 2% o percentual exigido. 

Outra iniciativa foi a criação das contas simplificadas, desburocratizando as exigências documentais para a abertura de conta-corrente pelas pessoas de baixa renda que mantivessem saldo médio em conta de até R$1.000,00 por mês.  Além disso, houve a criação de um novo banco, pelo Banco do Brasil (BB), para operar exclusivamente no segmento de baixa renda. Por meio das contas simplificadas, o Banco Popular do Brasil (BPB) começou suas operações com capital inicial de R$100 milhões. 

Após essas ações iniciais, foram observadas situações. Apesar de a criação das contas simplificadas ter sido uma medida de sucesso, que rapidamente atingiu a casa de milhões de novos correntistas, o crédito disponibilizado focalizou prioritariamente as necessidades de consumo. Outro fato, a operação do Banco Popular do Brasil, por sua vez, se exitosa em criar um modelo de intermediação de transações financeiras por meio de terminais bancários que poderiam ser instalados em comunidades de baixa renda, não se revelou eficaz na concessão de microcrédito produtivo orientado. 

Os valores repassados foram especialmente para modalidades sem direcionamento produtivo. Mais ainda, a elevada retenção pelo sistema financeiro dos recursos de exigibilidade (os 2% dos depósitos à vista), indicava que o sistema financeiro não enxergava nas medidas adotadas viabilidade operacional e financeira. Por fim, as organizações de microcrédito existentes continuavam com baixo acesso aos recursos disponíveis. 

Nesse contexto, as organizações de microcrédito passaram a reivindicar junto ao governo a estruturação de um novo marco regulatório que previsse sua participação como operadoras da política pública, aproveitando-se do conhecimento adquirido por elas ao longo de mais de duas décadas de atuação. 

Acolhendo a essa demanda, o governo instalou um Grupo de Trabalho Interministerial para formatar um novo programa, que reconhecesse o protagonismo das organizações de microcrédito já atuantes no País. Essas entidades focavam, prioritariamente, o microcrédito voltado para o fomento de pequenas unidades produtivas e, principalmente, utilizavam como método de operação a presença da figura do agente de crédito, profissional com capacidade para avaliar a utilidade e a adequação do crédito, evitando, com isso, o superendividamento e a inadimplência do microempreendedores. 

A adoção, pela Organização das Nações Unidas (ONU), em 2005, como o Ano Internacional do Microcrédito, teve relevância, ao criar um ambiente favorável ao desenvolvimento de novas iniciativas nessa área. Assim, em 29 de novembro de 2004, o governo federal publicou uma nova medida provisória, a MP nº 226, convertida na Lei nº 11.110, de 25 de abril de 2005, que criava o PNMPO, no âmbito do MTPS, sendo gerido por um Comitê Interministerial, com a participação do Ministério da Fazenda e do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). 

Em 2005, o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado foi instalado como Assessoria Especial do Gabinete do Ministro do Trabalho e Emprego. As primeiras iniciativas, ainda naquele ano, visaram propor a estrutura de funcionamento do programa e a habilitação das organizações de microcrédito interessadas em aderir ao MTE. 

No ano seguinte, em 2006, iniciou-se a articulação de diálogos com parceiros institucionais. Assim, a partir de fevereiro, foram realizadas tratativas para promover, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), um Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), mediante a instauração de um processo participativo que pudesse realizar um diagnóstico setorial, avançar na superação de entraves e impelir a expansão do microcrédito. 

Em razão dessa articulação, a partir de agosto de 2007, realizaram-se dez oficinas temáticas, das quais participaram mais de 380 representantes das organizações de microcrédito do País, debatendo temas pertinentes ao marco jurídico, a estruturas contábeis, a modelos de governança corporativa e às necessidades das organizações, com o objetivo de fortalecer e ampliar o número de pessoas atendidas. Concluindo o trabalho do PDI, com o encerramento das oficinas planejadas, o Programa de Microcrédito publicou os textos elaborados pelos consultores, no decorrer do primeiro semestre de 2008. 

Além disso, outras duas iniciativas tornaram-se relevantes para o desenvolvimento do e publicidade do programa: a organização dos dois primeiros seminários nacionais do Programa de Microcrédito, realizados em 2006 e 2007, versando sobre temas relativos ao Plano de Contas das Oscips de microcrédito, a rede de atuação das instituições habilitadas e a adoção de indicadores de desempenho para o programa. A segunda ação refere-se à promoção de um encontro entre os agentes financeiros públicos e privados e as organizações de microcrédito. O primeiro encontro, com essa finalidade, realizou-se na cidade do Rio de Janeiro, na sede do BNDES, em setembro de 2007. 

Ainda no final de 2007, foi implementado o primeiro projeto de Planseq (Plano Setorial de Qualificação) de microcrédito no Brasil. O PNMPO em parceria com a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego (SPPE) promoveu a capacitação em gestão para 3.400 empreendedores de atividades produtivas de pequeno porte, clientes das instituições de microcrédito. Para atender a esta demanda, o Ministério do Trabalho e Emprego, por meio de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculados ao orçamento do PNMPO e da SPPE, direcionou para o Planseq-Microcrédito recursos no montante de R$ 1,8 milhão. 

O ano de 2008 foi de muitas atividades para o PNMPO. No mês de julho, realizou-se o III Seminário Nacional do Programa de Microcrédito, que discutiu os temas sobre a metodologia de governança corporativa integrada à gestão em microfinanças, sobre a viabilidade de construção de um banco de dados, permanente e informatizado, que permitisse a inclusão de informações das instituições no próprio site do PNMPO, bem como a discussão sobre o baixo índice de desenvolvimento das microfinanças no Brasil, o qual era relacionado a um marco regulatório inadequado. Além disso, aconteceu a segunda reunião de interlocução entre os agentes financeiros públicos e privados e as organizações de microcrédito. 

Nessa reunião, constituiu-se uma comissão de representantes das organizações para reunião com a presidência dos bancos públicos, a fim de propiciar melhoria nas negociações e nas condições de contratação de financiamento pelas entidades junto aos bancos. Dessa articulação, a Caixa Econômica Federal passou a priorizar o modelo de contratação denominado repasse, como demandavam as organizações de microcrédito. A partir dessa iniciativa cresceu o número de instituições atendidas pela Caixa Econômica Federal – CEF - nas novas condições, ampliando fortemente a qualidade do relacionamento e propiciando condições de expansão do atendimento. 

No segundo semestre de 2008 também foram lançados os primeiros editais para aplicação direta do orçamento do programa, recursos de transferências voluntárias da União, mediante concurso de projetos ou chamadas públicas de parceria, instrumentos que permitiram transparência e publicidade aos atos praticados no âmbito do PNMPO. 

O primeiro edital publicado referiu-se ao Projeto de Apoio à Oferta e Concessão de Microcrédito aos Potenciais Empreendedores Identificados no Cadastro Único do Programa Bolsa Família. Após a realização de concurso de projetos, foram selecionadas 16 (dezesseis) instituições para apoiar 20.000 (vinte mil) operações de microcrédito produtivo orientado. Os estados contemplados foram: Alagoas, Bahia, Goiás, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Porto Alegre e Sergipe. 

A proposta de parceria consistia na cobertura dos custos administrativos envolvidos na operação do microcrédito, dado que, neste público de beneficiários do Programa Bolsa Família, além da rentabilidade dos créditos ser mais baixa, pois o valor médio de empréstimos é menor, também havia a necessidade de contratação do profissional agente de crédito, bem como levantamento socioeconômico do tomador do empréstimo e gerenciamento dos riscos da operação. 

O resultado desse projeto piloto foi considerado satisfatório. Foram realizadas 8.184 operações de microcrédito aos beneficiários do Programa Bolsa Família. Importa destacar que o Ministério do Trlho repassou em torno de R$ 1 milhão às instituições de microcrédito, e essas, por sua vez, injetaram um total de R$ 9 milhões nas comunidades atendidas pelo projeto.

O segundo edital tinha o objetivo de apoiar o fortalecimento institucional das organizações. Identificaram quatorze áreas para a aplicação de recursos, de modo a permitir o atendimento das necessidades mais diversas que viessem a ser apresentadas. Nesse certame, nove organizações tiveram seus projetos aprovados. Os recursos foram destinados, de modo especial, para capacitação das equipes gestoras, melhoria dos sistemas de informática e desenvolvimento de novos produtos. Em 2009, foi lançado o quarto edital do programa com a mesma proposta, sendo que apenas uma instituição foi contemplada ao preencher todos os requisitos exigidos no edital. 

Ainda em 2008, o terceiro edital selecionou uma organização para promover a capacitação de agentes de crédito de todo o Brasil. Foram realizadas duas oficinas de capacitação, uma em Florianópolis e outra em Salvador, das quais participaram 169 agentes de crédito de mais de noventa instituições habilitadas ao MTE.

No final do ano de 2009, a coordenação do programa deu início à abertura de processo interno no Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), na intenção de incluir a profissão de agente de microcrédito na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), tornando-a reconhecida. Com esse passo, tornou-se possível aferir o quantitativo de profissionais, a evolução de salários e outras melhorias, além de ser um caminho para a regulamentação da categoria junto ao Congresso Nacional. A profissão foi incluída na família ocupacional:  Agentes, Assistentes e Auxiliares Administrativos, código 4110, e ocupação 4110-50: "Agente de Microcrédito".

Outra ação de grande relevância foi o desenvolvimento do banco de dados do PNMPO. Devido à ausência de uma equipe própria de informática especificamente disponível para o atendimento das necessidades do programa, estruturou-se uma ferramenta de coleta de informações periódicas das organizações habilitadas. Os relatórios de execução começaram a ser elaborados em 2007, mas de forma muito incipiente. A partir de 2009, os relatórios passaram a ter periodicidade trimestral, com informações mais detalhadas.

Em janeiro de 2010, o programa deu continuidade à realização de seus seminários com IV Seminário Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado. Foram discutidas temáticas sobre a articulação do PNMPO com o Programa Bolsa Família, os regramentos para microempreendedor individual, transparências e melhores práticas para o setor de microcrédito, agricultura familiar, microsseguros. Participaram como palestrantes os representantes da Caixa Econômica Federal, Fundação Getúlio Vargas, Ministério da Previdência Social, Real Microcrédito, Cresol, Ceape/MA, Itaú Microcrédito, BNDES, Agência de Fomento de Alagoas, Banco Central, Planet Finance Brasil e SUSEP.

Importante destacar que todas as ações para fortalecimento do programa e, conseqüentemente, do setor, mostraram-se efetivas. Até o final do ano de 2011, a concessão de microcrédito produtivo orientado chegou à ordem de R$ 13 bilhões, em valores nominais, quando foram realizadas 9,8 milhões de operações de microcrédito. Ressalte-se que 90,26% dessas operações foram destinadas a empreendedores informais. Os dados também mostram a forte presença das mulheres, as quais representam 61,36% do valor concedido. Informe-se ainda que havia 362 instituições habilitadas ao programa. Os três estados que mais concederem microcrédito foram: Ceará, Maranhão e Piauí, respectivamente.

Encerrando o ciclo de gestão do Plano Plurianual do quadriênio 2012-2015, o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado muito cresceu, principalmente, no que se refere ao volume de microcrédito concedido, chegando à casa dos R$ 50 bilhões, em valores nominais, ou seja, o PNMPO, em quatro anos de atuação, quase que quadriplicou sua execução, quando comparada aos valores concedidos até 2011.

Dentre as principais ações que culminaram no crescimento do setor foi a edição da Medida Provisória nº 554, de 23 de dezembro de 2011, que alterou a Lei 11.110/2005, autorizando a União a conceder subvenção econômica para que os bancos públicos oficiais operassem a taxa de juros de 8% ao ano. A medida provisória foi convertida na Lei 12.666/2012. Essa ação foi intitulada de Programa Crescer.

Nos primeiros anos de implantação do Programa Crescer, os bancos públicos oficiais encontraram dificuldades para adaptar suas estruturas organizacionais à prestação dos serviços necessários para a captação dos micreempreendedores e respectiva contratação e acompanhamento das operações.

Por essa razão, a Lei 11.110/2005 foi novamente alterada, agora pela Lei 12.810/2013, permitindo que as instituições financeiras públicas federais criassem sociedades, na qual participassem direta ou indiretamente, atuando especificamente na metodologia do microcrédito produtivo orientado.  São exemplos destas sociedades: a Caixa Crescer, da Caixa Econômica Federal e a Movera, criada pelo Banco do Brasil, ambas habilitadas ao PNMPO. Ressalte-se que o BNB opera o Programa Crediamigo e o Banco da Amazônia, atua pelo Amazônia Florescer.

Informe-se que os bancos públicos federais realizaram, durante os quatro anos do PPA 2012-2015, cerca de R$ 35 bilhões, o que representa 70% da execução total do PNMPO. Importante destacar também que no último ano do ciclo, os bancos federais operaram sem os recursos da subvenção repassados pelo Tesouro Nacional, o que dificultou o cumprimento da meta do último ano do PPA 2012-2015.

Ainda durante a gestão do PPA 2012-2015, O Ministério do Trabalho desenvolveu importantes ações com o objetivo de fortalecer o setor. Em 2013, foi celebrado o acordo de cooperação técnica com a Universidade de Brasília - UNB, para a produção de um mapeamento do microcrédito, a nível nacional, por meio de estudos e pesquisas com os dirigentes das instituições de microcrédito e demais atores do setor.

O resultado deste trabalho foi a publicação, em 2015, do livro: “A política e a atividade de microcrédito  como instrumento de geração de trabalho e renda e inclusão produtiva.” Nesta obra foram apontados os gargalos do setor como: oferta insuficiente de funding, dificuldade de se construir políticas transversais de apoio aos empreendimentos menos estruturados, escassez de informações relacionadas ao microcrédito, entre outras. Houve publicação de 2.000 (dois mil livros), os quais foram enviados aos especialistas do setor.

Com vista a propor soluções para as dificuldades identificadas na pesquisa realizada pela UNB, foram reativadas as reuniões do Comitê Interministerial do PNMPO, composto por membros representantes do MTPS, MDS e Ministério da Fazenda, o qual decidiu criar um grupo de trabalho, convidando o Banco Central, SEBRAE, BNDES e Secretaria da Micro e Pequena Empresa, para que pudessem contribuir com a revisão do marco regulatório do setor. O resultado de estudo deste grupo será a proposta de alteração da Lei 11.110/2005 e seus respectivos decretos de regulamentação.

Com o objetivo de aprimorar a captação de informações de execução das instituições de microcrédito, foi desenvolvido um novo sistema de banco de dados, em plataforma web, com o propósito de resolver os problemas operacionais apresentados pelo antigo sistema. O novo sistema incorporou funcionalidades que não existiam anteriormente, permitindo a otimização de sua usabilidade. Atualmente, o novo sistema está em fase de implementação.

Por fim, para encerrar as atividades do ciclo de gestão do PPA 2012-2015, o Ministério do Trabalho promoveu o V Seminário Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado. O evento contou com a presença de vários atores do setor, além da participação de entidades internacionais.