Nota para Imprensa: O Projeto de Lei Complementar do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF)

Secretaria do Tesouro Nacional (STN) – 4 de junho de 2019

1 - Introdução 

O Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF) é um programa de ajuda ao equilíbrio dos estados e municípios, com a contrapartida de recuperação da capacidade de pagamento -CAPAG- no atual mandato dos governadores e, no caso dos municípios, no período de quatro anos dos prefeitos que iniciarão seus mandatos em 2021.

A exigência do programa será concentrada no indicador: poupança corrente = receita corrente - despesa corrente (pessoal, custeio e serviço da dívida) e em um indicador de liquidez, dois dos três indicadores que entram no cálculo da CAPAG. Como o investimento não entra na despesa corrente, o investimento público não é sacrificado. 

Para aumentar a poupança será preciso que os estados façam uma combinação de corte real de despesa com aumento real da arrecadação, cabendo a cada estado decidir como fazer esse ajuste, se mais pelo lado da despesa ou mais pelo lado da receita.

Por fim, o PEF não será um programa permanente. Ele será um programa emergencial para ajudar os estados e municípios nessa fase de transição do equilíbrio fiscal. Estados que não aderirem ao longo do biênio 2019-2020 dificilmente poderão ingressar no programa após esse prazo, já que será muito difícil começar um ajuste que leve à recuperação da CAPAG nos últimos dois anos de mandato (2021-2022). 

2- O que é o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF)? 

É um programa temporário de curto prazo que permite que estados sem CAPAG (sem nota A e B) tenham acesso a empréstimos com garantias da União desde que façam um ajuste fiscal para recuperar a CAPAG (A ou B) até 2022, quando, se cumpridas todas as metas e compromissos pactuados, o ente estará qualificado para empréstimos com garantia da União segundo as regras ordinárias vigentes.  

No caso do PEF, esse benefício (empréstimos com garantia da União) será antecipado, mas apenas em uma proporção inferior ao esforço fiscal que terá que ser feito e, necessariamente, em proporção percentual da Receita Corrente Líquida menor ao que tem direito entes subnacionais com notas A ou B. De acordo com o Art. 6o do PLC do PEF:

Art. 6º Os recursos liberados por meio do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal não serão superiores à menor dotação individualizada disponibilizada no âmbito dos Programas de Reestruturação e Ajuste Fiscal e de Acompanhamento e Transparência Fiscal aos entes com classificação de capacidade de pagamento que os torna elegíveis a receber garantias da União.

Dada essa limitação acima, o valor efetivo a ser liberado para os estados que venham a participar do programa deve ficar, em no máximo, R$ 10 bilhões por ano, que é o limite global para as operações de empréstimo com garantia da União tanto para o PEF quanto para o Regime de Recuperação Fiscal  (RRF) de que trata a Lei Complementar 159/2017. 

A garantia para esses empréstimos no âmbito do PEF será parcelada em tranches ao longo de 3 ou 4 anos e, apenas com a melhora observada na poupança corrente a cada ano, o ente estadual (ou município) fará jus às tranches adicionais dos empréstimos com garantia da União. Se a poupança corrente não melhorar a cada ano, as tranches adicionais não serão liberadas. 

É importante destacar que esse processo de liberação em parcelas (tranches) ao longo de três ou quatro anos é um mecanismo preventivo, pois se o estado não cumprir com as suas obrigações ele perderá o direito das tranches adicionais.

Para adesão ao programa, os estados terão que cumprir três de um conjunto de oito possibilidades propostas no PLC (ver § 3° do Art. 2o do PLC):   

1- Autorização para privatização de empresas dos setores financeiro, de energia, de saneamento, ou de gás, com vistas à utilização dos recursos para quitação de passivos;

2- Redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária em 10% no primeiro exercício subsequente ao da assinatura do Plano e suspensão das concessões de novos incentivos ou benefícios tributários pelo período de duração do PEF; 

3- Revisão do regime jurídico único dos servidores da administração pública direta, autárquica e fundacional para suprimir os benefícios ou as vantagens não previstas no regime jurídico único dos servidores públicos da União; 

4 -Adoção do teto dos gastos limitados ao IPCA ou à variação anual da receita corrente líquida, o que for menor; 

5- Eliminação das vinculações de receitas de impostos não previstas na Constituição Federal, bem como das vinculações que excedem aos limites previstos na Constituição Federal; 

6 - Adoção do princípio de unidade de tesouraria, observado o disposto no art. 43 da Lei Complementar nº 101, de 2000, com vistas a implementar mecanismos de gestão financeira centralizada junto ao Tesouro do Poder Executivo;  

7 - Adoção, conforme diretrizes estabelecidas pela Agência Nacional de Petróleo (ANP), de medidas voltadas à prestação de serviço de gás canalizado;

8 - Contratação de serviços de saneamento básico de acordo com o modelo de concessões de serviço público previsto na Lei nº 8.987/1995 e, quando houver companhia de saneamento, a adoção do seu processo de desestatização.

Qual será o indicador de performance que será exigido dos estados no PEF? Como já destacado, a exigência será a melhoria dos dois indicadores que atestam a capacidade de pagamento do ente subnacional: poupança corrente e liquidez.

Assim, para os entes com problemas no indicador de poupança corrente ela deverá melhorar gradualmente até atingir 5% da arrecadação, pelo menos. Para os entes com problemas de liquidez, a disponibilidade de caixa deverá ser elevada até ultrapassar o volume das obrigações de curto prazo. 

Não serão exigidas dos estados medidas específicas em relação à folha de pessoal, mas é quase impossível que o estado consiga passar de uma situação de poupança negativa para positiva em quatro anos sem estabelecer um forte controle no crescimento da despesa com pessoal (ativo e inativo). 

Outro ponto importante é que a adesão ao PEF não inviabiliza que um estado, posteriormente e desde que cumpra com os requisitos legais, possa aderir ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF) que trata a Lei Complementar 159. Mas, neste caso, o estado não poderá participar de dois programas simultaneamente: 

Art. 8º A adesão do Estado ou Distrito Federal ao Regime de Recuperação Fiscal instituído pela Lei Complementar n° 159, de 19 de maio de 2017, suspende o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal em vigor.

Adicionalmente, nada impede que um estado consiga fazer um ajuste fiscal mais rápido e consiga recuperar a nota B antes de 2022 e, assim, aumente o seu limite de crédito para a contratação de novos empréstimos com garantia da União sem a necessidade de parcelamento desse crédito. 

3- Mudanças na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)

Uma parte do PLC do PEF traz medidas de caráter mais estrutural com mudanças, inclusive, na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000. Uma dessas mudanças é o prazo para que os estados que ultrapassaram o limite da despesa com pessoal estabelecido pela LRF, 60% da Receita Corrente Líquida, voltem a se enquadrar nesse limite. 

Pela regra atual, os estados só têm dois quadrimestres para voltar a se adequar a esse limite. Mas muitos estados estão gastando 70% e até mesmo 80% da receita corrente liquida com pagamento de pessoal, o que torna impossível um ajuste em dois quadrimestres. O PLC do PEF estabelece que os estados terão cinco anos para voltar a se adequar ao limite de gasto com despesa com pessoal a 60% da RCL, sendo o excesso reduzido ao ritmo de 20% ao ano (Art. 9o do PLC). Essa medida será de caráter temporário, um benefício para ajudar nessa fase de transição e de agudo desequilíbrio fiscal. 

O PLC proposto (ver Art. 10º) muda também o Art. 18 da LRF para deixar claro que cada Poder terá que computar na sua despesa com pessoal a despesa com os inativos e os valores retidos para pagamentos de tributos e quaisquer retenções. Hoje essa regra não é observada por vários poderes em diferentes estados. 

O PLC muda também o Art. 21 da LRF, com a introdução do inciso III, que proíbe aumentos salariais parcelados cujo impacto se dê fora do mandato do atual governante. Essa medida é importante, pois, no Brasil, aumento salarial dado por Lei é considerado, desde 2015, direito adquirido e, assim, não pode ser revisto por um prefeito, governador ou presidente que herdou do seu antecessor reajustes salariais aprovados.  

As propostas de alteração do art. 23 e 51 buscam adequar a Lei de Responsabilidade Fiscal à jurisprudência já consolidada de que o descumprimento de limites e obrigações da LRF por um Poder ou órgão não deve gerar penalidades para os demais – um princípio constitucional conhecido como "intranscendência das penas". 

O PLC muda também o Art. 32 da LRF, aumentando os prazos de validade da verificação dos limites e das condições para a concessão de garantia pela União. Essa medida reduz a burocracia envolvida nas operações de crédito com garantia da União.

O PLC do PEF também propõe mudança no Art. 42 da LRF. Na redação atual da LRF, é vedado ao titular de Poder ou órgão, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. 

Na nova redação proposta para o Art. 42 da LRF essa vedação passaria a valer para todos os anos, ajudando no controle do aumento do saldo de Restos a Pagar, quando obrigações financeiras são criadas sem que haja disponibilidade de caixa para o pagamento dessas despesas. Mas essa mudança só teria validade a partir de 2026 para estados e Distrito Federal, e a partir de 2024 para municípios. 

4 - Alteração na renegociação da dívida dos estados: Lei Complementar 156 de 2016.

O capítulo III do PLC do PEF traz uma importante mudança na renegociação da dívida dos estados com União que foi autorizada por meio da LC 156/2016. Essa lei permitiu o alongamento da dívida dos estados com a União por um prazo adicional por 20 anos e permitiu que do segundo semestre de 2016 até junho de 2018 o serviço da divida alongada dos estados fosse ainda menor para ajudá-los na fase de transição da crise econômica brasileira. 

A única exigência para a renegociação da dívida dos estados com a União foi que os estados que assinassem essa renegociação se comprometessem a limitar a despesa primária corrente (despesas com pessoal e custeio) ao IPCA em 2018 e 2019. Caso os estados não cumprissem com essa obrigação por dois anos consecutivos, perderiam o beneficio do alongamento da dívida e ainda teriam que pagar, em 12 meses, todo o benefício de redução do serviço da divida que tiveram desde 2016. 

O problema é que mais da metade dos dezenove estados que assinaram a renegociação da dívida com a União no âmbito da LC 156, inclusive alguns estados com nota "B" que estão em uma boa situação fiscal, já alertaram ao Tesouro Nacional que não conseguiram cumprir com a exigência de limite de crescimento da despesa porque a queda da inflação foi maior do que a esperada quando da assinatura da Lei. Adicionalmente, o próprio esforço de arrecadação maior por parte de alguns estados impactou no aumento de despesas constitucionais (saúde e educação) vinculadas à RCL. 

Assim, para evitar um agravamento ainda maior da crise dos estados que fatalmente ocorreria se mais de uma dezena deles, inclusive estados com nota "B", fossem excluídos do alongamento da divida da LC 156, o PLC do PEF aumenta em mais dois anos o prazo para que os estados, em média, consigam cumprir o limite de expansão da despesa primária corrente limitado ao IPCA, que é inclusive uma das pré-condições na lista de opções que os estados podem escolher para aderir ao PEF. 

Adicionalmente, mesmo com esse prazo adicional que será dado aos estados para que eles possam cumprir com a exigência de limite do crescimento da despesa pelo IPCA, em caso de algum estado não conseguir cumprir essa exigência, ele não mais será excluído da LC 156, ou seja, não perderá o benefício do alongamento de 20 anos da dívida, mas será penalizado com encargos de inadimplência e imputados ao saldo devedor.

Ou seja, não há perdão e nem mesmo se está "premiando" os estados que não cumpriram os seus compromissos à custa daqueles que cumpriram com a exigência da Lei Complementar 156/2016 de limitar a despesa primária corrente ao IPCA. O que se faz neste PLC é mudar a penalidade que deixa de ser a perda do alongamento da divida e passa a ser uma penalidade financeira: encargos contratuais da divida renegociada. 

5 - Considerações Finais

O PEF não é um programa de equilíbrio estrutural de ajuste dos entes subnacionais. Ele não permitirá o tão almejado equilíbrio fiscal dos estados e municípios que, para isso, dependem de uma reforma da previdência robusta e do controle do gasto com pessoal. 

O PEF também não é um programa direcionado para que os estados consigam empréstimos para pagar folha salarial atrasada. Vale lembrar inclusive, que é vedado à União e bancos públicos emprestarem para entes subnacionais pagarem despesas com pessoal. 

O PEF é um programa que facilita o ajuste fiscal, ou melhor, diminui o custo de ajuste ao permitir que estados tenham o benefício de contratar novos empréstimos com garantias da União antes mesmo de se qualificarem para usufruir desse benefício que hoje é restrito aos estados com notas, CAPAG, A e B. Vale destacar, mais uma vez que, dado que o indicador de sucesso do plano é a poupança corrente (e o indicador de liquidez, dependendo da situação específica do ente), não se impõe limite ao investimento público que poderia até aumentar no período de esforço fiscal. 

O PEF permite que um estado ou município antecipe o benefício de um ente com nota A ou B, acesso a empréstimos com garantia da União desde que faça ajustes que o coloquem no caminho de recuperar a nota B até o final do mandato do atual governante. Vale destacar, novamente, que a garantia concedida será em tranches e em percentual inferior ao que tem direito estados e municípios que tem nota A e B. 

Por fim, dois alertas. O problema dos entes subnacionais não é a queda da receita ou mesmo o tamanho da dívida. O problema dos estados com CAPAG "C" é o excesso de crescimento da folha de pessoal, em especial, crescimento da despesa com inativos. Assim, o melhor e o único ajuste fiscal possível dos estados passa, necessariamente, pela reforma da previdência. 

Segundo, uma forte expansão do crédito não será a solução para nenhum estado e poderia agravar ainda mais a situação fiscal, como foi o caso de 2009 a 2014 quando houve forte expansão do crédito pelo uso excessivo de "waivers" da CAPAG, o que possibilitou um agravamento do desequilíbrio fiscal de diversos estados no Brasil.