INVESTIGAR INTERESSES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO NEGOCIAL: UMA DIRETRIZ PARA FOMENTO DA PROBIDADE NOS ACORDOS PÚBLICOS

O processo administrativo negocial—instaurado para avaliar cabimento e pertinência de acordos administrativos—exige procedimentos que conciliem flexibilidade e segurança jurídica. Integrar princípios da mediação (voluntariedade, informalidade e confidencialidade, p. ex.) com os princípios tradicionais do processo administrativo permite decisões mais qualificadas, aderentes aos valores do Estado Democrático de Direito e ao princípio da eficiência.[1]

Observamos que o processo administrativo negocial mantém a estrutura processual clássica: sujeitos, deveres, poderes e ônus.[2] Contudo, sua finalidade é autocompositiva, não sancionatória: busca-se a formação da vontade administrativa para celebrar ou não o acordo, mediante motivação fundamentada (probabilidade de êxito da tese em juízo, viabilidade jurídico-técnico-financeira e vantajosidade). Essa função demanda multidisciplinaridade e procedimentos mais abertos ao diálogo, sem abdicar das formalidades essenciais à segurança jurídica.

Ainda que reservem características burocráticas, os procedimentos negociais públicos devem equilibrar o formalismo[3] com um modelo que envolva coparticipação, negociação e concertação, respeitando-se o regime jurídico público.[4]

Um exemplo de como conciliar informalidade e oralidade com instrução processual adequada é incentivar reuniões de negociação e debates amplos e, para fins de registro, elaborar atas com resumo sintético do teor do debate e indicação das providências futuras, prática que respeita, inclusive, a confidencialidade imanente à mediação.[5]

A Lei de Mediação prevê exceções à confidencialidade (art. 30, §§3º‑4º, Lei 13.140/15), que, na Administração Pública, devem ser dosadas à luz da razoabilidade, moralidade, finalidade e eficiência. A justificativa do sigilo deve explicar por que a confidencialidade é necessária para atender ao interesse público; já o acordo final, se celebrado, precisa ser publicizado para garantir transparência à sociedade e aos órgãos de controle.[6]

Propomos, portanto, combinar princípios da mediação com princípios do processo administrativo, adotando, ademais, diretrizes metodológicas cientificamente comprovadas: (i) separar pessoas do problema; (ii) identificar interesses subjacentes às posições; (iii) investir em opções de ganhos mútuos; (iv) fundamentar decisões em critérios objetivos.[7] Essas diretrizes orientam negociações proba e protegem a discricionariedade administrativa contra o arbítrio.

O parecer de motivação do acordo – nesse contexto mais aprimorado da consensualidade pública – deve detalhar não apenas a racionalidade da opção pelo consenso, sua legalidade, a viabilidade operacional e vantajosidade, como também quais interesses foram identificados e atendidos. Tal densidade fático-valorativa melhora a qualidade do ato opinativo, aprimora o controle interno e robustece a motivação contra o controle externo excessivo. Incorporar conhecimentos da economia comportamental e das ciências sociais torna o parecer mais conectado à realidade humana que permeia a Administração.

A investigação - exposta no parecer que justifica o acordo - deve mapear interesses centrais que frequentemente orientam comportamentos em negociações, inclusive as públicas: AUTONOMIA (desejo de controle sobre as próprias escolhas), APRECIAÇÃO (desejo de ser valorizado), AFILIAÇÃO (desejo de pertencimento a um grupo com o qual se identifique), PAPEL (ter propósito significativo) e STATUS (desejo de correto reconhecimento).[8] Identificá‑los permite formular opções de consenso que atendam pluralmente às partes, ampliando a chance de acordos justos e sustentáveis.

A desocupação pacífica e ordeira do Polo de Biotecnologia da UFRJ ilustra como mapear interesses facilita soluções negociadas.[9] O Polo, ocupado por quase 30 anos por empresas em razão de um convênio celebrado em 1988, foi palco de um grande e desafiador conflito quando chegou a época de avaliar se o convênio seria ou não renovado. A Procuradoria Federal na UFRJ entendeu ser o caso de rescisão ao verificar desvios das finalidades acordadas.

Diante de dezenas de empresas ocupantes resistentes questionando a desocupação na Justiça, a universidade, representada pela Procuradoria Geral Federal – órgão da estrutura da AGU - optou por conduzir a negociação orientada pelos princípios basilares da autocomposição eficiente — separação entre pessoas e problema, identificação de interesses subjacentes, busca de opções de ganho mútuo e uso de critérios objetivos — o que permitiu formular opções de consenso que reconciliavam a necessidade institucional de remodelação do espaço com as preocupações empresariais.

No curso da negociação, a UFRJ revelou interesses como: (i) autonomia para definir a finalidade do Polo e critérios de seleção para ingresso; (ii) proteção do status institucional perante órgãos de controle; (iii) concretização de seu papel acadêmico e de inovação; (iv) geração de vagas para estudantes; (v) manutenção do cronograma de obras no novo Polo e recuperação de créditos.

As empresas, por seu turno, manifestaram interesses distintos, porém não menos legítimos: (i) autonomia sobre seus investimentos e continuidade de negócios; (ii) proteção do emprego de seus trabalhadores; (iii) afiliação ao futuro Polo e chance de participação em licitação; (iv) ser ouvidas no processo de remodelação; e (v) clareza sobre impacto de sua ocupação no novo processo de licitação que ainda seria realizado.

Esse mapa de interesses subsidiou o encontro de soluções viáveis e sustentáveis sobre prazos, compensações e mecanismos de transição que viabilizaram a saída voluntária e ordenada, evidenciando a relevância de integrar saberes multidisciplinares e técnicas avançadas de negociação para celebração de acordos administrativos.

Portanto, além da adoção efetiva dessas técnicas, defendemos a transposição desse conhecimento multidisciplinar adquirido no curso da negociação para a etapa de motivação formal do acordo. Em especial, entendemos pertinente incorporar nos pareceres a identificação dos interesses centrais verificados durante o mapeamento do conflito e de que modo e em qual grau eles foram – integralmente ou parcialmente – atendidos com a solução acordada.  

A prática negociada de acordos administrativos ganha legitimidade quando a motivação demonstra investigação dos interesses e uso de critérios objetivos.

Entendemos, então, oportuno trazer ao debate algumas recomendações: (a) institucionalizar diretrizes metodológicas para negociações públicas probas; (b) aprimorar os pareceres de motivação dos acordos com explicitação dos interesses investigados e opções consideradas e (c) promover capacitação multidisciplinar dos agentes públicos (direito, negociação e economia comportamental).

Inovar em soluções consensuais no setor público é também abrir espaço para novas abordagens argumentativas na motivação jurídica dos acordos administrativos, pavimentando um caminho em que preocupações e interesses legítimos — tanto dos administrados quanto da Administração — sejam devidamente considerados.