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Da demanda à norma: como a sociedade constrói as regras da mineração
Antes do nascimento de uma nova regra na mineração, ocorre um longo período de gestação marcado por estudos, atuação de especialistas e colaboração de diferentes atores. Uma das características mais importantes desse processo é a participação social. Desde os primeiros esboços até a avaliação dos resultados práticos sobre o setor e o mercado, é fundamental que a sociedade contribua, aperfeiçoe e dê legitimidade à criação das normas.
Segundo Izabel Shizuka Ito Torres, coordenadora da Agenda Regulatória da Superintendência de Política Regulatória (SPR), a agência recebe contribuições da sociedade por diferentes fontes e em momentos bastante distintos. Parte delas resulta na proposta de criação ou alteração de regras para o setor, podendo, inclusive, resultar na supressão de normas obsoletas ou ultrapassadas.
“Fazemos um filtro inicial para avaliar se o tema está dentro das competências da ANM. Depois, utilizamos ferramentas como a matriz GUT (Gravidade, Urgência e Tendência) para ver quais propostas merecem ser priorizadas. Elas também são encaminhadas para análise técnica da área correspondente e da Procuradoria Federal Especializada, que vê os aspectos jurídicos”, esclarece.
Após a análise, os temas são encaminhados para a Diretoria Colegiada decidir sobre sua inclusão na Agenda Regulatória, um instrumento importante que ajuda a dar previsibilidade, legitimidade e transparência ao processo de construção normativa. No caso da ANM, a agenda costuma ser bianual, mas recentemente ela foi prorrogada para o período de três anos. Caso um projeto não seja finalizado, há a possibilidade de mantê-lo na agenda do ciclo seguinte.
Da projeção do impacto à avaliação do resultado
Duas ferramentas são essenciais para garantir que as novas regras sejam efetivas. A primeira é a Análise de Impacto Regulatório (AIR), por meio da qual a ANM identifica, com base em evidências, um problema regulatório, analisa as diferentes alternativas de solução e estima os custos e benefícios para a sociedade antes de tomar qualquer decisão. “É algo que ajuda a fazer uma composição técnica mais robusta para o projeto”, aponta Izabel.
Uma vez publicada a norma, entra em cena a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR), que busca investigar os impactos sobre o setor e a sociedade e verificar se as regras alcançaram os objetivos pretendidos por meio de métricas definidas, em geral, durante a elaboração da AIR.
Modalidades de participação
Existem vários instrumentos por meio dos quais a sociedade pode participar ativamente da formulação de regras para a mineração, sendo que dois deles são obrigatórios. “Nas situações em que é essencial conversar com o setor, fazemos uma Audiência Pública, que abre espaço para debates orais. Alternativamente, podemos optar pela Consulta Pública, em que as contribuições se dão na modalidade escrita”, explica Izabel.
Já a Tomada de Subsídios é facultativa e costuma ser usada em estágios iniciais do processo, inclusive para coletar possíveis temas aptos a entrar na próxima agenda, por exemplo. Por fim, a Reunião Participativa tem um tom menos formal e é voltada para criar um canal de diálogo aberto com a sociedade ou determinado setor.
“A escolha da modalidade varia de acordo com o momento da proposta e sua maturidade. Todas essas ferramentas ajudam a agência a ver as diferentes perspectivas, argumentos favoráveis e contrários, além de considerar eventuais impactos desiguais entre os atores. Assim, o processo de construção das normas se torna muito mais rico”, resume.
As sugestões passam por uma análise que irá determinar se elas serão ou não acatadas, além de subsidiar as justificativas para os encaminhamentos dados. Ao final, é feita uma segunda versão da minuta, refletindo as alterações que surgiram ao longo do processo de participação social.
Construção junto com a sociedade
Rosiane Seabra, consultora de CFEM da AMIG Brasil (Associação Brasileira dos Municípios Mineradores), relata a experiência de ter participado de Tomadas de Subsídios promovidas pela agência, ressaltando as mudanças que surgiram a partir das contribuições enviadas.
“Lembro que a versão inicial da resolução de 2017, que criou a figura dos municípios afetados, colocou um prazo muito pequeno para a elaboração dos recursos. Enviamos nossas sugestões, e a ANM acabou ampliado de 10 para 15 dias”, recorda.
Já o consultor de municípios afetados da instituição, Filipe Gaeta, aponta que a realização de processos de participação social, além de assegurar um canal direto com a agência, ajuda os interessados a obterem um retorno mais robusto em relação às demandas.
“Quando encaminhamos um ofício, muitas vezes a resposta vem através de uma nota técnica elaborada por um servidor de forma isolada. Por outro lado, durante uma PPCS sinto que há uma análise intersetorial envolvendo várias áreas técnicas, o que reflete uma visão mais institucional”, compara.
“Vemos que a agência está evoluindo em seus processos, agregando mais tecnologia e eficiência apesar das limitações de recursos. Mas é importante que os instrumentos de participação gerem resultados concretos ao final, ou ao menos tragam um cronograma indicando o que será feito e dentro de qual prazo, para que não se torne algo protelatório”, completa Rosiane.
Ouvidoria como porta de entrada
Um dos canais em que é possível contribuir com o processo de construção regulatória é a Ouvidoria. Embora não atenda especificamente demandas regulatórias, muitas delas chegam à agência através da plataforma FalaBr ou diretamente no e-mail do setor.
“Existem várias opções para os usuários externos, sejam mineradores, seja a própria sociedade, fazerem esse encaminhamento. Pode surgir de um elogio, de uma reclamação, mas o caminho mais comum é a sugestão, que é uma forma de se propor melhorias, inclusive regulatórias, dentro das nossas competências”, explica Glória Lorena Sena, ouvidora da ANM.
Após receber a demanda, a Ouvidoria identifica a área responsável pelo assunto, como fiscalização ou outorga, e faz o encaminhamento. Já se for uma recomendação mais direta de alteração nas normas, o assunto irá diretamente para o setor de regulação. “Em todas as situações, buscamos dar um retorno para o cidadão. Pode ser o acatamento, a rejeição, ou até estabelecer um cronograma para o tratamento da proposta”, encerra.
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Bruno Meirelles — ASCOM da Agência Nacional de Mineração |
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