AGU garante extinção de ação de R$ 1 bilhão que questionava CSLL

A Advocacia-Geral da União (AGU) conseguiu manter, no Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), a extinção de uma ação popular que questionava a destinação dos recursos arrecadados com a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) em Pernambuco. Criado em 1988, pela Lei nº 7.689, esse tributo federal incide sobre o lucro de empresas, e seus recursos são destinados ao financiamento da seguridade social, incluindo saúde pública, previdência e assistência social.

A ação popular, com valor atribuído de R$ 1 bilhão, foi ajuizada por um advogado particular contra a União, o presidente da República, o presidente do Congresso Nacional e o ministro da Fazenda. O autor alegou que a CSLL seria um “imposto de renda paralelo”, criado deliberadamente pela União para frustrar a repartição de receitas tributárias entre União, estados e municípios prevista no artigo 159, I, da Constituição Federal.

O autor pretendia obter a nulidade dos atos relacionados à destinação da arrecadação do tributo, a compensação de valores corrigidos ao longo de três décadas em favor do Estado de Pernambuco e a realização de futuros repasses da contribuição.

Atuaram no processo, de forma conjunta e coordenada, a Procuradoria Regional da Fazenda Nacional da 5ª Região (PRFN5) e a Procuradoria Regional da União da 5ª Região (PRU5), unidades da AGU com sede no Recife. A defesa da União e da Fazenda conseguiu demonstrar a improcedência da ação popular ao Juízo da 12ª Vara Federal de Pernambuco, que reconheceu a inadequação da via eleita e extinguiu o processo sem resolução de mérito.

O autor da ação apelou, então, ao TRF5. Nas contrarrazões, a PRFN5 e a PRU5 sustentaram a inadequação da via eleita, diante da impossibilidade legal de se pleitear o controle abstrato de constitucionalidade por meio em ação popular; a ilegitimidade do autor para propor a ação; a inexistência de ato administrativo concreto passível de anulação; e a improcedência dos pedidos, uma vez que a CSLL está prevista na Constituição desde sua redação originária de 1988, sem qualquer mácula de inconstitucionalidade ou fraude.

“Por fim, alegou-se que a ação popular estaria sendo desvirtuada como sucedâneo de ação de cobrança, já que o pedido, na essência, é condenatório ao pagamento de quantia certa (compensação de valores de CSLL arrecadados desde 1989), sem vinculação a um ato administrativo concreto e individualizado a ser anulado — o que violaria o binômio ilegalidade-lesividade exigido para a ação popular. No mérito, a Fazenda Nacional defendeu a constitucionalidade da lei que instituiu a CSLL", informou a procuradora-chefe do Acompanhamento Especial da PRFN5, Carolina Marinho.

“A CSLL, incidente sobre o lucro dos empregadores, é uma das fontes destinadas a garantir a expansão e manutenção da seguridade social, e assim se diferencia do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, não havendo esforço interpretativo que consiga equiparar os dois tributos. A demanda buscava, na prática, rediscutir o próprio modelo constitucional de repartição de receitas tributárias e promover controle abstrato de constitucionalidade, competência reservada ao Supremo Tribunal Federal (STF)”, explica a coordenadora regional de Políticas Públicas da PRU5, Adriana de Souza Siqueira, que atuou no processo com o advogado da União Hermes Bezerra de Brito Junior. 

No julgamento da apelação, em 02/08/2026, a Segunda Turma do Tribunal acolheu, por unanimidade, a argumentação apresentada pela AGU e manteve integralmente a sentença do Juízo de primeiro grau. Segundo o acórdão, o pedido extrapola os limites de uma ação popular e possui natureza essencialmente condenatória ao pagamento de certa quantia pela União, sem a "indicação de um único ato administrativo concreto a ser anulado”.

“O que se ataca, na realidade, é a própria arquitetura legislativa da Lei nº 7.689/1988, sob a alegação de que esta, tomada em seu conjunto, serviria de ‘norma de cobertura’ para frustrar a incidência do art. 159, I, da Constituição”, diz o acórdão.

Processo de referência: nº 0810036-81.2024.4.05.8300

Assessoria Especial de Comunicação Social da AGU