Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual
Notas sobre o Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual 2011-2020
(1) O Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual é uma iniciativa pioneira do Conselho Superior do Cinema dirigida ao macroplanejamento do mercado de conteúdos audiovisuais em seus diversos segmentos e atividades, abrangendo aspectos regulatórios, de desenvolvimento e organização dos agentes públicos e privados. Em suas diretrizes e indicadores, o PDM focaliza a década de 2011 a 2020, com metas e situações parametrizadas para o meio (2015) e o final do período (2020). O principal objetivo do processo foi fixar cenários em relação à evolução do mercado de conteúdos e estratégias para o seu desenvolvimento que constituam referências para a ação individual e coletiva dos agentes econômicos. Desde a sua formulação inicial, a efetividade do PDM depende da sua capacidade de produzir consensos em relação a essas referências.
Veja aqui os resultados dos indicadores – metas 2015
(2) Esse destaque inicial foi ressaltado no PDM: o Plano não constitui uma pauta de obrigações e compromissos para os agentes públicos ou privados, no sentido jurídico mais estrito. Trata-se, antes, de um mapa do caminho, que parte da legitimidade aportada pelo Conselho Superior do Cinema para buscar uma trajetória comum para o setor. Neste sentido, o poder normativo do PDM tem relação direta com sua capacidade de vislumbrar as principais linhas de tendência, escolher os sentidos e contrassentidos mais adequados e coesionar os atores sociais em torno dessa visão e dessas escolhas. Para uma empresa como essa, além dos aspectos estratégicos e doutrinários anotados no texto em si, há que se agregar o fortalecimento e organização dos responsáveis pela sua difusão, acompanhamento e correção e a ritualização dos processos a fim de que todos se percebam participantes.
(3) Em relação aos agentes responsáveis pelo acompanhamento e evolução do PDM, há conquistas bastante significativas a anotar. Nos últimos anos, a ANCINE assumiu o papel e legitimou-se como centro de convergência das iniciativas de inteligência, desenvolvimento e regulação do mercado de conteúdos. Essa evolução recebeu o impulso e apoio quase unânimes do Congresso Nacional, em especial nas definições do marco regulatório da TV por assinatura e merece reconhecimento geral dos agentes econômicos, agentes políticos e governos estaduais e locais e mesmo da população. De sua parte, o CSC produziu referências e atualizações importantes das diretivas do PDM, com destaque muito especial para as diretrizes ao segmento de vídeo sob demanda, matéria ainda incipiente quando das formulações iniciais do PDM.
(4) Esses dois órgãos, evidentemente, não esgotam as multifacetadas necessidades de organização mencionadas pelo PDM. Um exemplo simples: o Plano indica movimentos do audiovisual em relação às políticas educacionais que exigem protagonismo e envolvimento de outros atores públicos e privados. Porém, os destaques justificam-se, de um lado, pela função aglutinadora e catalisadora que as iniciativas de ANCINE e CSC possuem; por outro, pelo sentido construído ao longo da experiência histórica, em especial nos assuntos do cinema, que empresta legitimidade a essa estrutura pública na gestão dos assuntos do audiovisual. A rápida e consistente evolução desses órgãos é uma das principais conquistas do desenvolvimento desse setor e o maior garante da sua continuidade.
(5) O processo de acompanhamento do Plano merece atenção em dois sentidos diferentes. Primeiro, porque envolve enfrentar a reconhecida fragilidade dos dados disponíveis em relação a alguns dos segmentos desse mercado. Desta forma, a identificação ou elaboração das bases de dados, a construção de rotinas de alimentação, o tratamento e uniformização dos dados, a aferição e modelagem dos indicadores podem constituir tarefas complexas em face dos obstáculos. Segundo, porque, no PDM, a própria modelagem dos indicadores não é tarefa acabada. Em alguns casos, a ponderação entre validade, confiabilidade e sensibilidade pode levar a ajustes importantes dos indicadores no decorrer do período planejado, para que as diretrizes e estratégias anotadas no plano sejam mais bem trabalhadas.
(6) Nesse processo, alguns dos ganhos mais importantes em gestão da informação serão produzidos no próximo período, decorrentes da consolidação de dois sistemas de dados coordenados pela ANCINE: o Sistema de Controle de Bilheteria, relativo às informações primárias dos cinemas, e o Monitoramento da Programação do Serviço de Comunicação de Acesso Condicionado, referente à TV por assinatura. O volume, complexidade e refinamento dos dados a serem mobilizados por esses sistemas mudarão substancialmente as possibilidades de observação do mercado de conteúdos nesses segmentos, com destaque para o comportamento dos espectadores e dos provedores de conteúdo. Em contraste, o mais novo mercado de vídeo sob demanda permanece como um desafio a ser enfrentado tanto pelas políticas de gestão da informação, quanto no nível estratégico pelas formulações do PDM.
(7) Finalmente, em relação à avaliação e prospecção dos cenários trazidos pelo PDM, há algumas notas gerais indispensáveis. Alguns dos pressupostos para os vetores de desenvolvimento assumidos pelas diretrizes e metas não se confirmaram. Ao contrário do preconizado, a economia brasileira enfrenta dois anos de recessão profunda, com forte recidiva do desemprego, redução da renda familiar e aumento da desigualdade. As expectativas de retomada da atividade econômica ainda não estão claras, assim como as condições políticas necessárias para a normalização de investimentos e consumo. Neste quadro, a situação de crescimento das bilheterias de cinema, licenciamento de conteúdos para TV e assinaturas e transações em vídeo sob demanda contrasta vivamente com as quedas verificadas na maioria dos setores econômicos. No audiovisual, ocorre não apenas crescimento, mas a evolução, em alguns casos, se dá a taxas superiores ao período anterior.
(8) Esta situação representa um desafio de avaliação para os profissionais e instituições do audiovisual. Na TV por assinatura, o licenciamento de séries e filmes brasileiros foi preservado da recessão por conta da manutenção dos investimentos públicos feitos pelo Fundo Setorial do Audiovisual e pelas obrigações regulatórias fixadas na Lei 12.485, de 2011. No caso do VoD, o caminho para a resposta à questão começa com a própria expansão do serviço, que gradativamente ocupa espaços do vídeo doméstico e concorre com a televisão. Em qualquer dos segmentos, fenômenos como a fruição audiovisual em múltiplos dispositivos e a ampliação da função social do audiovisual e da comunicação pessoal compõem um pano de fundo para a multiplicação dos negócios e trocas simbólicas especialmente em ambiente de internet.
(9) De modo geral, porém, nenhum desses apontamentos explica inteiramente o nível de crescimento do cinema no Brasil em meio à crise. Mesmo as carteiras de filmes internacionais, que têm apresentado forte apelo e potencial comercial nos últimos anos e certamente muito contribuíram para os resultados, são insuficientes como razão de crescimento, haja vista o comportamento das bilheterias do cinema em outros países, com desempenhos negativos e positivos em geral alternados e não tão expressivos como no caso brasileiro. A comparação com outros países também exige afastar explicações herméticas relacionadas com a reação psicológica dos espectadores frente às dificuldades nas crises.
(10) Embora alguns dos pressupostos do PDM, relacionados com o comportamento geral da economia, não tenham se realizado, o Plano traz indicações que ajudam a explicar esse fenômeno brasileiro. No panorama geral, vale destacar o chamado bônus demográfico – a saber, a preponderância da população em idade ativa, a maior população jovem da história, sobre o conjunto dos brasileiros. O PDM destaca também o lugar especial do consumo de cinema como elemento simbólico e ritual de ascensão social para a classe C, conforme identificado por pesquisas de opinião. Menciona ainda a exigência de qualificação dos espaços e serviços urbanos, cinema incluído, em reação a décadas de favelização e baixo investimento, como pauta presente em amplos estratos da população. De forma mais específica e significativa, foi identificado um grande espaço para expansão dos serviços de cinema em face da defasagem da oferta em relação às potencialidades do país.
(11) Desta forma, um conjunto de elementos deve ser lembrado nesse exame, a começar pela expansão do parque exibidor brasileiro, que permanece em ritmo expressivo, conforme defendido pela primeira diretriz do PDM. A recomposição das prioridades no orçamento doméstico causada pela insegurança na renda familiar, paradoxalmente, pode ter canalizado recursos para o cinema, em face do significado dessa mídia para as populações jovens emergentes, as vantagens comparativas de preço desse serviço em relação às alternativas de entretenimento e a agressiva e cada vez mais diversificada exposição de marcas e filmes em todas as mídias. Essa hipótese é corroborada pelo desempenho mais expressivo dos cinemas localizados em zonas populares. Por outro lado, a digitalização da projeção cinematográfica ampliou o potencial dos pequenos cinemas pela maior facilidade de multiprogramação. Estes complexos também apresentaram taxas de crescimento muito superiores à média.
(12) Estes elementos, sem a pretensão de esgotar as explicações possíveis, reforçam alguns pontos de destaque do PDM e das políticas públicas, de modo a permitir sua inclusão entre as próprias causas do crescimento. A expansão do parque exibidor e a digitalização dos cinemas devem muito à diversificação do financiamento público ao audiovisual, antes reduzido aos incentivos fiscais à produção de longas-metragens. Sob a diretriz de produzir uma ampliação robusta na demanda por conteúdos brasileiros, a ação regulatória sobre os canais de TV e os investimentos maciços em produção independente provocaram uma aproximação vigorosa entre os agentes das duas atividades, em parcerias que agora se multiplicam. A mobilização e coordenação de políticas com governos e agentes estaduais e locais disseminaram oportunidades de emprego e renda por todo o país, contribuindo para um ambiente geral e uma dinâmica do audiovisual muito diferentes da encontrada em outros setores da economia.