A CORRUPÇÃO COMO FENÔMENO PLURIOFENSIVO: Impacto sobre os direitos fundamentais e a democracia no marco do dia internacional contra a corrupção

No dia 9 de dezembro celebra-se o Dia Internacional contra a Corrupção, instituído pela Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CNUCC)[1] por ter sido essa a data em que, em 2003, o tratado foi aberto para assinatura em Mérida, no México[2]. Considerada o primeiro instrumento global anticorrupção com força jurídica vinculante, a Convenção reuniu países de todo o mundo em torno de um conjunto comum de normas e mecanismos de prevenção, detecção, repressão e cooperação internacional. Esse marco inaugurou um padrão internacional de integridade, reafirmando que o enfrentamento da corrupção é um esforço global e permanente.

Embora a CNUCC pareça distante do cotidiano, seus efeitos estão presentes em temas que afetam diretamente a vida de qualquer pessoa, como a precariedade de serviços públicos essenciais, a insuficiência de investimentos em saúde e educação, a degradação de infraestruturas urbanas e rodoviárias, a morosidade na execução de políticas sociais. A corrupção desvia recursos, distorce prioridades e reduz a capacidade do Estado de entregar serviços públicos essenciais. Por isso, a data é emblemática não apenas no plano internacional, mas no dia a dia de cada cidadão.

O Brasil aderiu à Convenção desde a sua abertura e incorporou o tratado ao ordenamento pelo Decreto nº 5.687/2006, assumindo compromissos de prevenção, repressão, cooperação internacional e fortalecimento das políticas de integridade.

No preâmbulo da CNUCC, Kofi Annan, então Secretário-Geral das Nações Unidas, descreveu a corrupção como uma “praga insidiosa” capaz de corroer a própria democracia e o Estado de Direito, produzindo efeitos diretos na violação de direitos humanos.

A compreensão mais ampla da corrupção, que ultrapassa o ato clássico de pagamento de propinas, é essencial para entender seus impactos simultâneos sobre direitos fundamentais, compreendidos como a expressão, no plano constitucional, do conteúdo normativo dos direitos humanos, traduzindo a positivação estatal das exigências universais de dignidade e liberdade inerentes à pessoa humana, e sobre o próprio funcionamento da democracia.

Nos termos delineados pela CNUCC, evidencia-se que a corrupção não se limita às figuras tradicionais previstas no Código Penal brasileiro, como a corrupção ativa e passiva (artigos 317 e 333). Trata-se de um fenômeno pluriofensivo que abarca práticas como peculato, malversação, abuso de funções, tráfico de influências, lavagem de dinheiro, enriquecimento ilícito e obstrução da justiça, condutas que simultaneamente atingem diferentes bens jurídicos e desestruturam o funcionamento regular do Estado.

A discussão conceitual sobre corrupção, no âmbito jurídico-penal, costuma partir da teoria da agência, conforme desenvolvido por Jiménez com base nos estudos de Susan Rose-Ackerman e Robert Klitgaard, segundo a qual a relação entre principal (a sociedade) e agente (governantes e gestores) envolve riscos permanentes de desvio de finalidade[3].

É nesse contexto que autores como o penalista espanhol Nicolás Rodríguez-García destacam que não há uma definição penal fechada de corrupção. O termo passou a designar diversas formas de abuso de mandato na relação principal-agente, orientadas ao benefício próprio ou de terceiros e em desvio do interesse geral, distorcendo o funcionamento regular da Administração Pública[4].

Na mesma linha, Ignacio Berdugo e Fabián Caparrós definem a corrupção como o uso desviado do poder para fins particulares. Segundo eles, trata-se de um fenômeno tão antigo quanto o próprio poder, que se ampliou tanto em modalidades quanto em sujeitos envolvidos e bens jurídicos atingidos. Essa ampliação reflete precisamente a complexidade das relações de agência e os múltiplos pontos de vulnerabilidade institucional que elas comportam[5].

Daí decorre sua natureza estrutural, na medida em que a corrupção não é um ato isolado, mas parte de um sistema que combina assimetria de poder, fragilidade institucional e incentivos distorcidos. E é justamente esse caráter sistêmico que explica seus efeitos sobre direitos fundamentais e sobre a democracia.

Essa dimensão humana é ressaltada pelo Ministro Luís Roberto Barroso, ao afirmar em seu voto na ADI 5874:

“(...) há uma crença que considero equivocada, a propósito da corrupção; e penso que precisamos requalificar isso nesse momento brasileiro. A corrupção é um crime violento, praticado por gente perigosa, é um equívoco supor que não seja assim. Corrupção mata! Mata na fila do SUS; mata na falta de leitos; mata na falta de medicamentos; mata nas estradas que não têm manutenção adequada. A corrupção destrói vidas que não são educadas adequadamente, em razão da ausência de escolas, deficiências de estruturas e equipamentos”[6].

Ao mesmo tempo, a corrupção atinge a democracia naquilo que ela possui de mais essencial: a igualdade política, a representação legítima, o controle institucional e a confiança pública.

Quando decisões estatais passam a responder a interesses particulares, instala-se a chamada captura institucional. Ela se manifesta na manipulação de licitações, no direcionamento de políticas públicas, na apropriação de órgãos reguladores e no desvio de prioridades governamentais.

Com isso, enfraquece-se a capacidade dos mecanismos de controle, como auditorias, corregedorias, tribunais de contas, Ministério Público, imprensa e a própria sociedade civil, de coibir desvios e garantir a necessária transparência. Surgem, assim, ambientes em que a fiscalização se torna limitada e pouco efetiva, incompatíveis com as exigências do Estado Democrático de Direito.

A corrupção, ao deteriorar serviços públicos e excluir parcelas da população do exercício pleno de seus direitos, converte-se em uma violação institucionalizada da dignidade humana. Não se trata apenas de prejuízo financeiro ou mau funcionamento administrativo, mas de um ataque estrutural à cidadania, que enfraquece a participação igualitária e perpetua desigualdades.

Assim, corrupção, direitos fundamentais e democracia são temas que estão intrinsecamente relacionados, de modo que o enfraquecimento de um implica o enfraquecimento dos outros. Reconhecer essa conexão é fundamental para compreender a complexidade do fenômeno e a necessidade de respostas de enfrentamento que sejam articuladas e abrangentes.

No campo das estratégias de combate à corrupção, a amplitude do problema frequentemente leva os sistemas jurídicos a adotarem políticas de “tolerância zero”, com expansão de tipos penais e endurecimento de penas. O penalista Nicolás Rodríguez-García, porém, adverte que esse movimento constitui muitas vezes apenas uma ampliação simbólica da resposta penal, de eficácia reduzida e aplicação limitada, como evidenciado por diversos relatórios internacionais[7].

O magistrado espanhol Antonio del Moral García reforça essa crítica ao salientar que somente com direito penal não se vence a corrupção. Para ele, o direito penal desempenha função necessariamente subsidiária, intervindo apenas quando os demais mecanismos de controle se mostram insuficientes e sempre em conformidade com princípios como a intervenção mínima e a lesividade[8].

Por isso, estratégias eficazes de enfrentamento da corrupção devem articular medidas de prevenção, por meio de políticas de integridade, gestão de riscos, transparência e educação cívica; fortalecer instituições de controle, garantindo autonomia e mecanismos robustos de accountability; promover reformas estruturais, como maior transparência no financiamento público, controle de conflitos de interesse e aprimoramento dos processos de contratação estatal; e ampliar a participação social, reforçando a capacidade da sociedade civil de fiscalizar e exigir resultados.

Nessa perspectiva, autores como Boehm e Graf Lambsdorff defendem, a partir de uma abordagem neoinstitucional, reformas capazes de dificultar, desde o início, a formação de acordos corruptos e, posteriormente, desestabilizar pactos ilícitos já existentes, além de estimular sua denúncia. Considerando os elementos sociopolíticos que permeiam a corrupção, os autores apresentam uma espécie de “manual do corrupto” e, a partir dele, propõem estratégias anticorrupção voltadas justamente a fragilizar as condições que permitem a consolidação de tais práticas e a fortalecer mecanismos que tornem sua revelação mais provável[9].

Eric Uslaner, por sua vez, enfatiza a relevância da confiança social e da redução das desigualdades para romper círculos viciosos de corrupção, destacando que transformações culturais, embora lentas, são possíveis e dependem do fortalecimento de vínculos entre grupos sociais diversos. Como assinala Uslaner:

“(...) como, no melhor dos casos, as mudanças culturais são muito lentas, muitos podem desistir e considerar que nada pode ser feito. Estão enganados. As mudanças culturais não ocorrem com facilidade, mas a cultura não é estática. Ao aumentar a confiança, é possível adotar medidas para melhorar o governo, abrir os mercados, promover o crescimento econômico, aprimorar a redistribuição do gasto, elevar a eficiência do Estado e reduzir a corrupção. Porém, o primeiro passo é desenvolver vínculos entre as classes sociais e entre os grupos raciais, o que significa reduzir as desigualdades econômicas” [10].

O que se observa, portanto, é que as medidas anticorrupção, para serem efetivas, não podem desconsiderar, em sua elaboração e implementação, os elementos sociopolíticos presentes no contexto em que se inserem. Uma reforma anticorrupção eficaz deve combinar os mecanismos tradicionais de controle, as sanções e as reformas estruturais com estratégias voltadas a promover uma cultura social de integridade. E para que exista um compromisso social suficientemente amplo, é indispensável que a população confie no sistema e no próprio Estado Democrático.

Assim, o Dia Internacional contra a Corrupção oferece uma oportunidade para refletir sobre a profundidade e a complexidade desse fenômeno, que é ao mesmo tempo pluriofensivo, estrutural e transnacional. Corrupção não é apenas um ilícito penal, mas um fator que reduz a capacidade do Estado, compromete direitos fundamentais e enfraquece a própria democracia.

Enfrentá-la exige mais que punição, requer prevenção, integridade, fortalecimento institucional, participação social e compromisso coletivo. Só assim será possível construir Estados mais íntegros, sociedades mais justas e democracias mais resistentes, objetivos que justificam, todos os anos, a celebração dessa data e a renovação desse compromisso.