Intervenção no Fórum Nacional - “Nova Ordem Internacional, Globalização e o Mundo Pós-11 de Setembro”. Brasília, 9/5/2002

Os atentados terroristas de 11 de setembro produziram importante inflexão na ordem internacional. O mundo mudou, gerando uma redefinição do funcionamento do sistema internacional e deslocando o eixo diplomático. Os Estados Unidos reagiram aos ataques a partir de seus próprios dados de poder. Sua atuação – tanto no campo militar, quanto no campo dos valores – tem traduzido a partir de então, e de forma cada vez mais vocal, sua condição de única superpotência capaz de atuar em todas as esferas da vida internacional. Mas o 11 de setembro representou, também, a internalização do mundo – e de seus conflitos – no território e no imaginário dos Estados Unidos. A opinião pública norteamericana passou a dar maior atenção às tensões internacionais, pois os atentados questionaram fortemente a noção de que o poderio econômico e militar norte-americano tal como vinha sendo exercido seria capaz de garantir a segurança e a integridade territorial do país contra a sublevação dos particularismos e a violência anômica presentes na cena internacional. Na lição de Hannah Arendt, a violência não cria o poder. Ela destrói o poder como capacidade de agir em conjunto, dado-chave da ação diplomática. São elementos dessa capacidade destrutiva da violência o paradoxo de que, quanto mais desenvolvido é um país, mais vulnerável ele se torna. Nesse contexto, nova atenção passou a ser dada à composição de forças e vontades voltadas para a ação conjunta, com vistas à formação de uma “coalizão antiterrorismo”. Na política externa norte-americana tem prevalecido a orientação no sentido da formação, seja em âmbitos multilaterais, seja em mecanismos informais, de coalizões ad hoc de países dispostos a participar de uma determinada ação (coalitions of the willing), de que seria precedente a Operação Desert Storm, que marcou o início das operações militares na Guerra do Golfo, em 1991. Sabemos que uma das dimensões da globalização é a extraordinária inovação da tecnologia da informação e dos transportes, o que significa que o mundo opera através da interação de uma multiplicidade de redes, que diluem a diferença entre o interno e o externo. O funcionamento do mundo em redes gera uma multiplicidade de atores governamentais e não-governamentais que, ao operá-las, conduzem, para o bem ou para o mal, a governança ou a falta de governança no mundo. A década de 90 pós-queda do Muro de Berlim ensejou, sobretudo no seu momento inicial, a prevalência da democracia e a autonomia da sociedade civil. Daí o novo papel das organizações não-governamentais, que atuam em rede no espaço público na defesa de certos valores, como o meio ambiente e os direitos humanos. Existem, no entanto, outros tipos de redes transnacionais, como a da lavagem do dinheiro, a da criminalidade organizada, a do tráfico clandestino dos armamentos, a da produção, distribuição e proliferação de drogas e a do terrorismo. Estas operam clandestinamente. A combinação desses tipos de redes clandestinas, e de outras voltadas para a publicidade, tende a escapar ao controle dos Estados e das organizações internacionais. Isso coloca justamente em questão o tema da racionalidade dos mecanismos tradicionais da economia, da diplomacia e da guerra, e permite multiplicar os riscos difusos da violência.

A fragmentação das cadeias de poder representa um desafio também para a democracia. Ela determina a emergência de novos temas da agenda de segurança - terrorismo, movimentos armados, tráfico de drogas, lavagem de dinheiro -, o que torna evidente, para um país como o nosso, o tema da porosidade das fronteiras. A prevenção do terrorismo, por outro lado, é uma questão de vigilância, o que traz consigo sempre um desafio para a vida democrática, podendo conduzir, naturalmente, a abusos a título da necessidade de intensificação dos controles, assim como a manifestações de intolerância. A grande resposta diplomática do Brasil à crise de 11 de setembro foi a invocação do TIAR. Ela respondeu à convicção de que era necessário complementar, no plano regional, a intensa mobilização internacional que se seguiu aos ataques. O TIAR propiciou, ademais, do ponto de vista do Brasil, o estabelecimento de uma moldura jurídica compatível com a Constituição de 1988, que determina, no Artigo 4º, inciso VIII, que o repúdio ao terrorismo e ao racismo constitui um dos princípios fundamentais que regem as relações internacionais do Brasil. O compromisso dos países americanos, assumido em Washington, é o de buscar, dentro de seus meios e capacidade, a melhor maneira de contribuir para a luta, que é de todos nós, contra o terrorismo, os responsáveis por atos terroristas e aqueles que os patrocinam ou abrigam.

Tal compromisso está em estrita consonância com o Artigo 5º, inciso XLIII da Constituição de 1988. No plano político e no dos valores os atentados terroristas de 11 de setembro refletiram-se em uma diminuição do espaço para nuanças, com uma polarização de políticas em torno do eixo schmittiano amigo/ inimigo. Para fazer uso da lição dos clássicos, como ensina Bobbio, isso significa que, nesse plano, no cenário pós-11 de setembro a leitura Hobbesiana/Maquiavélica da realidade internacional, ou seja, o realismo dos dados de poder tem sido um princípio muito norteador dos atores do sistema. No plano econômico, por outro lado, os efeitos têm sido mais difusos. O 11 de setembro teve influência, mas não chegou a constituir um ponto de inflexão na ordem econômica internacional. Isso significa, então, que no plano econômico a leitura Grociana da realidade internacional continua presente, se quisermos permanecer na lição de Bobbio sobre a utilidade dos clássicos para compreensão do mundo contemporâneo. Conseqüentemente, no plano econômico, as normas e a diplomacia são um fator muito relevante na resolução de conflitos e na promoção da cooperação . Realizada ainda sob o impacto dos atentados, a Conferência Ministerial da OMC, em Doha, em novembro, foi beneficiada pela necessidade de demonstrações concretas de avanço na cooperação internacional e de afirmação do multilateralismo. Doha beneficiou-se também do fracasso de Seattle em 1999. O receio de um novo colapso nas negociações – que teria enfraquecido, de forma possivelmente irremediável, a Organização – constituiu elemento de pressão.

Os EUA demonstraram suficiente flexibilidade para acomodar, por exemplo, nosso pleito de reafirmação da primazia de objetivos sociais sobre aqueles de natureza estritamente comercial na aplicação das normas de propriedade intelectual na área de saúde pública e para adotar decisões para a implementação de acordos da Rodada Uruguai em matérias de interesse dos países em desenvolvimento. Doha contribuiu para revigorar a OMC e para a recuperação de sua credibilidade e legitimidade: lançou-se nova e abrangente Rodada de negociações; adotaram-se decisões para a implementação de acordos da Rodada Uruguai, em matérias de interesse dos países em desenvolvimento. Em contraste com o sinal positivo emanado de Doha, temos tido exemplos recentes da força do sentimento protecionista, sobretudo nos Estados Unidos, mas também na União Européia. Não se trata, no entanto, de tendências recentes, nem necessariamente mais restritivas do que o que se verificava no passado. Deve-se notar, todavia, que essas manifestações de caráter protecionista exercem efeito negativo sobre os processos negociadores, na medida em que abalam a política de confiança inerente a esses mesmos processos. A questão da confiança é hoje elemento essencial nas relações internacionais entre os países, seja em nível bilateral, seja em nível multilateral. Com a diminuição nos últimos anos da separação entre os temas de natureza interna e externa, o exercício do poder passou a ser grandemente influenciado pela política de confiança, cuja construção e fortalecimento, aliás, sempre foram buscados no caso do Brasil pelo Governo Fernando Henrique Cardoso.

Dessa forma, quando o Congresso nos Estados Unidos está em vias de aprovação de lei que amplia regiamente os subsídios à produção agrícola naquele país, há um desgaste na política de confiança que levou todos os países da OMC à aprovação do mandato de Doha, ou que faz com que todos os países latino-americanos estejam engajados ativamente nas negociações da ALCA. Para dar outro exemplo, quando a União Européia impõe salvaguardas às importações de aço do resto do mundo em bases questionáveis, verifica-se um certo solapamento nas bases de confiança presentes nas negociações entre o Mercosul e aquele bloco econômico, com vistas à constituição de uma área de livre comércio. No caso do aço, por exemplo, a investigação que deu origem às salvaguardas impostas em março deste ano pelos Estados Unidos foi iniciada em junho de 2001. Na perspectiva do Brasil, foi uma medida inoportuna e injusta, que penaliza, no nosso caso, exportadores eficientes e que já arcaram com o ônus do ajuste. Ao mesmo tempo, essas medidas devem ser vistas contra o pano de fundo de três décadas de protecionismo siderúrgico nos EUA. Estima-se que ações antidumping ou de medidas compensatórias contra alegados subsídios cobriam, no ano passado, 44% de todos os produtos siderúrgicos importados de países não-membros do NAFTA. Em comparação com as medidas compensatórias e antidumping, as salvaguardas são mais abrangentes, mas têm pelo menos o mérito da duração limitada no tempo e de reconhecer que o problema reside na falta de competitividade da indústria norte-americana, e não em práticas desleais de comércio de outros países. Não se pode, obviamente, aceitar a tese de que o protecionismo nesse caso serve para promover o livre comércio. Tampouco seria correto, no entanto, caracterizar as salvaguardas como um exercício de unilateralismo cru. O próprio Brasil valeu-se desse instrumento no passado recente. No caso dos EUA, as medidas refletem a tensão que existe entre as pressões protecionistas, de um lado, e o esforço em preservar as “regras do jogo” multilateral, de outro.

Além disso, a exclusão dos países com os quais os EUA mantêm acordos de livre comércio do escopo das medidas foi utilizada também para sinalizar as vantagens de negociar acordos como a ALCA. Uma outra medida importante foi a apresentação, no final do ano passado, do projeto de lei de fast track, a chamada Trade Promotion Authority. O Presidente Bush parece ter condições para obter a autoridade legislativa para engajar-se em negociações comerciais que faltou ao Governo Clinton. Do ponto de vista do Brasil, que tem interesse no sucesso da rodada de negociações na OMC e em explorar as possibilidades potenciais da ALCA, trata-se de uma evolução positiva. Ao mesmo tempo, o teor do projeto aprovado na Câmara de Representantes no ano passado consagra uma série de procedimentos de consulta e avaliação que parecem coadunarse mal com um procedimento de “via rápida”. Embora se trate, basicamente, da formalização de procedimentos já existentes, mais do que de novas restrições, criam-se dificuldades adicionais para negociações que já são suficientemente complexas. Assim, no caso da “via rápida”, verifica-se que a atuação do Governo dos EUA nessa matéria, seus limites e suas margens de flexibilidade, assim como o conteúdo de suas ofertas negociadoras na ALCA e na OMC, estarão determinados não apenas pela dinâmica do relacionamento entre os negociadores do poder executivo de cada parte, mas, ao contrário, será matizada e influenciada pelas pressões dos vários grupos de interesses junto ao Congresso daquele país.

No caso brasileiro manifesta-se fenômeno semelhante ao caso norte-americano, isto é, nossas posições negociadoras na OMC, na ALCA e nas tratativas Mercosul-União Européia deverão refletir a dinâmica de interação entre interesses externos e internos, estes personificados no empresariado, no Congresso, nos diversos grupos de pressão, na opinião pública e nas sensibilidades ideológicas. Toda negociação comercial em que um país está envolvido pode ser entendida, então, a partir de “dois níveis de análise”, o externo e o interno, conforme assinalado pelo Professor norteamericano Robert Putnam. Especialmente no caso de países como Brasil e Estados Unidos, em que as estruturas econômicas são diversificadas e, conseqüentemente, cujos interesses comerciais são múltiplos e complexos, a participação em negociações internacionais envolverá, necessariamente, dois processos complementares: um processo negociador para dentro, isto é, junto à sociedade, com o propósito de definir as posições negociadoras e sua margem de flexibilidade; e um processo negociador para fora, frente aos parceiros externos propriamente ditos. No plano financeiro, o evento mais importante no período pós-11 de setembro a realização da Conferência de Monterrey sobre financiamento para o desenvolvimento, em março, que resultou na adoção do “Consenso de Monterrey”. A avaliação que se faz do Consenso de Monterrey é predominantemente positiva, basicamente por duas razões: (i) a mais visível decorre do fato de que a perspectiva da realização da Conferência terá sido parte da motivação para que a UE e os EUA aumentassem o nível de ODA (o tema da ajuda foi central no debate preparatório); (ii) o próprio fato de se ter alcançado o Consenso dá um sinal de que é possível chegar a acordos, modestos é verdade, entre Norte e Sul sobre “concepções de trabalho” nas Nações Unidas em matéria econômica. Desses dois aspectos, sublinho o primeiro, já que talvez uma das formas significativas de contribuição das conferências recentes da ONU têm sido justamente a de estimular e organizar debates nacionais sobre os temas que lançam.

Explicar o aumento da ajuda oficial ao desenvolvimento americana – ainda longe dos pleitos internacionais - envolve vários fatores, entre os quais a própria luta antiterrorismo, mas é inegável que Monterrey “ajuda” o Governo Bush ao oferecer um foro e o instrumento para “responder” ao problema das “raízes do terrorismo” como para propor reforço das condicionalidades de boa governança. Como contraste negativo no plano financeiro temos tido, nos últimos meses, a relutância dos EUA e do G-7 em darem apoio financeiro à Argentina. O caso argentino é um exemplo eloqüente das imperfeições da arquitetura financeira internacional. Como disse o Presidente Fernando Henrique, as questões comerciais e financeiras não podem ser resolvidas por um apelo ao fundamentalismo de mercado, menos ainda a um fundamentalismo de mercados distorcidos pelo protecionismo e pelos subsídios. Em resumo, no campo econômico continuamos a viver, como na expressão de Charles Dickens o melhor dos tempos e o pior dos tempos. O multiltateralismo viu-se reforçado com lançamento da nova rodada de negociações na OMC, e estão em curso processos – as negociações da ALCA e Mercosul-União Européia - que poderão abrir grandes oportunidades para países como o Brasil em seus principais mercados de exportação. Ao mesmo tempo, o protecionismo tem dado mostras de renovado vigor, diminuindo espaços para o Brasil na América do Norte e na União Européia e deslocando nossas exportações em terceiros mercados. Para concluir, diria que o fenômeno contemporâneo da globalização encurtou os espaços e acelerou o tempo. As mudanças no mundo de hoje operam-se, por isso, em diferentes cadeias cronológicas. Temos, por exemplo, o tempo financeiro, ou o tempo on-line dos fluxos financeiros, que, na sua volatilidade, vêm produzindo crises sucessivas nos países de mercados emergentes. O tempo da mídia, também um tempo on-line, repercute imediatamente o peso dos eventos nas percepções coletivas, fragmentando a agenda da opinião pública e levando ao monitoramento e a reações constantes aos sinais do mercado e da vida política.

O tempo econômico, o do ciclo da produção e do investimento, é um tempo mais lento que, no caso do Brasil, encontra-se afetado pelas condições sistêmicas da competitividade e impõe a necessidade de reformas como a tributária. Tais reformas transitam pelo tempo político, que é, em princípio, num regime democrático, um tempo mais lento, condicionado pela territorialidade das instituições políticas, pelos ciclos eleitorais, pelos interesses dos partidos e, no caso do Brasil, pelo problema do complexo equilíbrio dos estados da Federação. Já o tempo diplomático é aquele em que ocorrem as negociações políticas ou econômico-comerciais globais, regionais ou inter-regionais. Por ter de levar em conta todos os demais tempos, ele pode ser mais lento, como nas negociações econômicofinanceiras, ou mais rápido, como no caso da recente tentativa de golpe na Venezuela. Essas diversas cadeias cronológicas ou tempos estão permanentemente conectadas, assim como seus respectivos públicos. Fenômenos típicos dos agentes de uma determinada cadeia cronológica afetam diretamente o comportamento dos agentes em outra cadeia.

É o que ocorre, por exemplo, quando agências internacionais, que operam caracteristicamente no tempo financeiro, alteram a classificação do risco de investimentos para um determinado país como o Brasil, ainda que baseadas em critérios questionáveis, influenciando imediatamente os agentes econômicos, políticos e até mesmo diplomáticos, que operam a partir de seus próprios tempos. Isto significa, em outras palavras, que no mundo de hoje qualquer análise das relações internacionais deve levar em conta a íntima conexão dos vários tempos e seus respectivos públicos, que não podem ser segmentados uns dos outros. Por custosa que seja a tarefa de contabilizar resultados em política externa, já que o tempo de maturação da atividade diplomática costuma ser mais elástico do que o observado no plano interno, não há dúvida de que a situação internacional do Brasil é hoje qualitativamente diferente daquela vigente no início dos anos noventa. Isto se afere não apenas por conquistas como a ampliação significativa dos investimentos diretos no país e a interlocução apurada que se tem com os vizinhos e com as principais instâncias de poder no mundo, mas também, ou sobretudo, pela afirmação da imagem externa do Brasil, que o Presidente Fernando Henrique Cardoso tão ativamente tem buscado promover pelo exercício da diplomacia presidencial, como um país de economia estável, com indicadores sólidos, comprometido com o bem-estar de seu povo e em pleno usufruto das liberdades democráticas. São muitos os desafios que se nos antepõem. A magnitude dos problemas internos do país, as dificuldades de sincronia dos tempos na condução das políticas públicas e a indefinição de polaridades que caracteriza o mundo atual tornam ainda mais árduos esses desafios. O histórico da inserção e da construção da identidade internacional do Brasil oferecenos, no entanto, lastro para enfrentar tais dificuldades de forma positiva, propiciandonos as condições necessárias para uma ação bem sucedida na condução do interesse nacional