Discurso no Memorial da América Latina, no Seminário “O Continente Americano e o Futuro das Integrações Regionais” - São Paulo, 4 /4/2001

É com grande satisfação que aceitei o convite de meu amigo, Professor Gilberto Dupas, para participar deste seminário sobre “O Continente Americano e o Futuro das Integrações Regionais” e, nesse contexto, para compartilhar algumas reflexões sobre a ALCA. A negociação da ALCA é um desafio que merecerá atenção especial durante minha gestão, em função de sua importância para a inserção futura do Brasil na economia mundial e do fato de que estamos ingressando em uma etapa de definição dos contornos gerais do que poderá vir a ser uma área de livre comércio no Hemisfério. Ao lançar um olhar especulativo em direção ao futuro, ressalto aqui mais uma vez que a ALCA não é algo a ser encarado com resignação, mas sim como um empreendimento que valerá a pena na medida em que for congruente com o projeto de desenvolvimento do Brasil. A partir destas premissas, examino a seguir alguns elementos que serão relevantes para a definição da ALCA e da decisão que o Brasil tomará, em 2006, em relação a ela. Um primeiro elemento, a meu ver, é que a liberalização do comércio exterior empreendida nos anos 90 não deverá ser revertida.

Os fatores de ordem econômica interna e externa que provocaram a mudança na orientação da política comercial brasileira na última década (necessidade de escala, esgotamento da capacidade de financiamento do Estado, fragmentação da produção em escala planetária) não desapareceram; ao contrário, cada vez mais a participação efetiva nos setores mais dinâmicos dependerá de uma inserção competitiva na economia mundial. O retorno aos anos da substituição de importações ao modo antigo não é uma opção viável. Existe, como é sabido, espaço significativo para obter ganhos de eficiência com a redução de barreiras às importações. Muitos setores exportadores ou que concorrem com importações ressentem-se de condições de acesso a insumos menos favoráveis do que as de seus competidores. Na exata medida em que a expansão do comércio exterior é de fundamental importância para a economia brasileira, é natural que se busquem contrapartidas de nossos principais parceiros comerciais. Dessa lógica decorre a validade de continuarmos a negociar simultaneamente, em vários planos: no Mercosul, com os países da Comunidade Andina, com o México, na ALCA, com a União Européia, na OMC. Mas se a abertura de nosso comércio exterior não está em questão, é legítimo e necessário questionarmos em que medida, e de que forma, nos convém aprofundá-la. Em relação à ALCA, em particular, parece claro que ela somente será uma alternativa atraente para o Brasil na medida em que puder contribuir qualitativa e quantitativamente para a inserção competitiva do Brasil nos fluxos de comércio e investimentos internacionais.

As prioridades da política comercial brasileira

Como se enquadra a hipótese da ALCA nas diretrizes da política comercial brasileira? Para responder essa pergunta cabe uma pequena digressão em relação aos eixos principais daquela política comercial, o Mercosul e a OMC. Além de seu objetivo político – consolidar o processo de substituição de uma lógica de confrontação pela cooperação e pela promoção da interdependência no Cone Sul -, o Mercosul foi concebido como instrumento para (1) promover a inserção mais competitiva das economias dos quatro países na economia mundial, (2) propiciar economias de escala e, como conseqüência, aumentos de produtividade, (3) tornar a região mais atrativa para os investidores internacionais e (4) balizar as ações do setor privado, principal motor do processo de integração. O Mercosul seria, assim, um campo de treinamento para a participação do Brasil na economia global. Ao mesmo tempo, ao se inserir no mercado internacional, o Brasil – como pequeno global trader que é - nutre, à luz de sua experiência, receio do unilateralismo comercial dos grandes. Tem, por isso mesmo, interesse em normas garantidoras do acesso a mercados, objetivo que somente pode ser alcançado com o fortalecimento de regras multilaterais de comércio.

Daí nosso engajamento no processo de codificação e desenvolvimento do direito econômico internacional que levou à constituição da OMC. Estas duas vertentes – Mercosul e OMC – desde o início foram vistas como complementares, e não como alternativas. Na verdade, a estratégia brasileira poderia ser entendida em termos de círculos concêntricos, com o Mercosul e, mais adiante, a América do Sul constituindo um locus de integração mais rápida e mais profunda, mas sem perder de vista a importância da esfera multilateral para um país com interesses diversificados em escala global. A política externa não opera, no entanto, no vácuo. Estratégias formuladas a partir das possibilidades e problemas internos devem ajustar-se continuamente às realidades externas, às ações de outros atores e ao tempo de processos diplomáticos com múltiplos participantes.

O lançamento das negociações da ALCA

Ao mesmo tempo em que o Brasil buscava uma inserção gradual na economia globalizada, através da ampliação e aprofundamento de acordos sub-regionais, a conclusão do acordo de livre comércio da América do Norte (NAFTA) exercia considerável fascínio sobre muitos países da região. Apesar de algumas indefinições quanto a critérios e modalidades, os Estados Unidos buscavam, irradiador do comércio no Hemisfério. Entre as alternativas aventadas, figurava uma estratégia de building blocks, mas não na acepção de convergência dos acordos subregionais de integração. Na concepção do USTR à época, os EUA iriam gradualmente tabulando acordos setoriais com diferentes países e, dessa forma, ao mesmo tempo que os manteria presos a uma lógica negociadora, também os colocaria em “fila indiana” para uma eventual futura acessão ao NAFTA ou para a negociação de acordos bilaterais de livre comércio. Assim, no momento em que se buscava concluir o Protocolo de Ouro Preto, ofereciam-se alternativas que não atendiam aos interesses do Brasil, nem à dinâmica que procurávamos desenvolver a partir do Mercosul e da iniciativa da ALCSA. Para se ter uma idéia das circunstâncias, basta recordar que em consultas realizadas entre o Mercosul e os EUA em outubro de 1994, a Argentina propôs que as negociações hemisféricas para livre comércio fossem concluídas em 2000, e o processo de desgravação tarifária concluído em 2015.

Nessa situação, o engajamento do Brasil no processo de lançamento das negociações da ALCA permitiu conciliar o projeto de liberalização comercial hemisférica com os principais eixos da estratégia comercial brasileira: primeiro, a prioridade do Mercosul e da dinâmica comercial sul-americana na construção futura da ALCA; segundo, a atenuação do NAFTA como eixo de referência e de convergência dos diferentes acordos sub-regionais; terceiro, a preservação da preeminência do sistema multilateral de comércio e a qualificação adequada da incidência sobre a integração hemisférica de disciplinas ainda não reguladas na OMC. Nosso engajamento na ALCA não deve, assim, ser julgado contra o parâmetro voluntarista de uma estratégia ideal, e sim à luz das realidades de nosso entorno.

Como disse o Embaixador Roberto Abdenur, SecretárioGeral do Itamaraty à época, “o Mercosul corria riscos. Graças a um decidido engajamento, logrou o Brasil evitar a adoção de normas e critérios a nós desfavoráveis, assegurar o papel fundamental do Mercosul como entidade dotada de voz própria na formação da ALCA, e adiar para 2005 o início da redução de barreiras ao comércio. A ALCA passou a ser concebida, portanto, em termos aceitáveis, e com cronograma dilatado, que nos dava tempo para reforçar nossa competitividade e para fortalecer o Mercosul.” Na Reunião de Cúpula de Miami, o Presidente Itamar Franco reafirmou a concepção brasileira de que um esquema de livre comércio hemisférico deveria basear-se na convergência e aproximação dos esquemas existentes de integração sub-regional. A seu ver, seriam negociações complexas e graduais, que teriam de pautar-se pelo espírito do regionalismo aberto e da observância dos compromissos assumidos multilateralmente. Em nota de cautela, defendeu a constituição de um “espaço econômico livre de práticas protecionistas”.

Histórico das negociações:

Desde 1995, já foram realizadas cinco reuniões ministeriais da ALCA. Na primeira reunião ministerial, em Denver, em junho de 1995, definiu-se um programa de trabalho para preparar o início das negociações, reiterandose que as mesmas deveriam ser concluídas, o mais tardar, em 2005. Foram criados sete grupos de trabalho, cobrindo as seguintes áreas: acesso a mercados; procedimentos.

aduaneiros e regras de origem; investimentos; normas e barreiras técnicas ao comércio; medidas sanitárias e fitossanitárias; subsídios, antidumping e direitos compensatórios; economias menores. Na segunda reunião, em Cartagena das Índias, na Colômbia, em março de 1996, os Ministros reiteraram o compromisso presidencial, firmado em Miami, de “alcançar progressos concretos até o final do presente século”; remeteram para a reunião ministerial de Belo Horizonte, o exame de “quando e como lançar as negociações da ALCA”; e definiram os termos de referência para quatro novos grupos de trabalho, nas áreas de compras governamentais, direitos de propriedade intelectual, serviços e política da concorrência.

O Brasil exerceu a Presidência Pro Tempore do processo negociador ALCA desde a reunião Cartagena até o encontro ministerial de Belo Horizonte, em maio de 1997, quando os Ministros Responsáveis por Comércio acordaram ou reiteraram os seguintes pontos: • consenso como princípio fundamental do processo decisório da ALCA; o sentido de que os acordos e decisões da ALCA constituirão um empreendimento único (“single undertaking); • a coexistência da ALCA com acordos bilaterais e sub-regionais de integração e de livre comércio mais amplos ou profundos; • a compatibilidade com os acordos da OMC; • a possibilidade de os países negociarem individualmente ou em bloco, como integrantes de um grupo de integração sub-regional; • a necessidade de estabelecer uma secretaria administrativa de caráter temporário para prestar apoio às negociações; e • o ano de 2005 para a conclusão das negociações; e a transformação da reunião de Vice-Ministros de Comércio em Comitê Preparatório das negociações.

A quarta reunião ministerial da ALCA, em São José da Costa Rica, em março de 1998, marcou o final da fase preparatória e o início efetivo das negociações, com a criação do Comitê de Negociações Comerciais (CNC), que se reuniu pela primeira vez em Buenos Aires, em junho de 1998. A Reunião de São José decidiu que o objetivo geral das negociações seria o de “estabelecer uma área de livre comércio no continente, na qual serão progressivamente eliminadas as barreiras ao comércio de bens e de serviços e aos investimentos, concluindo-se as negociações no mais tardar até 2005 e alcançando progressos concretos até o final deste século”. De acordo com as decisões da Reunião Ministerial de São José, confirmadas pelos Chefes de Estados e de Governo na II Cúpula das Américas (Santiago do Chile, 18 e 19.04.98), as negociações foram estruturadas da seguinte forma:

• Reunião de Ministros, responsável pela supervisão e direção superiores das negociações, a convocar-se pelo menos a cada 18 meses; • Comitê de Negociações Comerciais, integrado pelos Vice-Ministros Responsáveis por Comércio, encarregado da orientação permanente das negociações, a reunir-se pelo menos semestralmente; e • Nove Grupos de Negociação: acesso a mercados; investimentos; serviços; compras governamentais; solução de controvérsias; agricultura; direitos de propriedade intelectual; subsídios, antidumping e medidas compensatórias; e políticas de concorrência.

Três instâncias não negociadoras: Grupo Consultivo sobre Economias Menores, Comitê de Representantes Governamentais sobre a Participação da Sociedade Civil e Comitê Conjunto de Peritos do Governo e do Setor Privado sobre Comércio Eletrônico. Também em São José foi definido que a presidência do processo da ALCA seria rotativa, cabendo ao mesmo país sediar a reunião ministerial subseqüente e presidir o Comitê de Negociações Comerciais, de acordo com o seguinte cronograma: Canadá (maio de 1998 a outubro de 1999); Argentina (novembro de 1999 a abril de 2001); Equador (maio de 2001 a outubro de 2002); e co-presidência entre Brasil e Estados Unidos (de novembro de 2002 a dezembro de 2004, ou até a conclusão das negociações). Os grupos de negociação reunirse-iam numa sede única, onde se instalaria também a Secretaria Administrativa para apoiar as negociações, conforme o seguinte rodízio: Miami (1998 a 2001); Cidade do Panamá (2001 a 2003); e Cidade do México (2003 e 2004, ou até a conclusão das negociações).

A Segunda Cúpula das Américas, em Santiago, em abril de 1998, endossou a recomendação da reunião ministerial de São José para que fosse dado início às negociações da ALCA e reiterou que as mesmas deveriam estar concluídas até 2005. A reunião ministerial de Toronto, em novembro de 1999, aprovou 18 medidas de facilitação de negócios (oito na área de procedimentos aduaneiros e dez na área de transparência) e estabeleceu as diretrizes para o futuro das negociações até a reunião ministerial de Buenos Aires, em abril de 2001. Entre estas diretrizes, destaca-se a instrução aos Grupos Negociadores para prepararem minuta de acordo em suas respectivas áreas, contendo textos de consenso, alternativas e textos entre colchetes. Os grupos responsáveis por acesso a mercados de bens e serviços foram também instruídos a discutir os métodos e modalidades das negociações. Será realizada em Buenos Aires, no próximo dia 7 de abril, a VI Reunião Ministerial da ALCA (as reuniões de Ministros eram anuais mas, desde São José, passaram a ter lugar a cada dezoito meses). O Equador receberá da Argentina a Presidência das negociações, que deverá reter até outubro de 2002, na Ministerial de Quito. A reunião ministerial de Buenos Aires estabelecerá os mandatos dos grupos negociadores para a próxima fase (que termina com o início da co-presidência Brasil-EUA, em outubro de 2002). Os avanços no processo serão então apresentados à III Cúpula das Américas (Québec, 20 a 22 de abril), que decidirá sobre o futuro das negociações, inclusive sobre o cronograma do processo.

Os principais temas de Buenos Aires serão: • pedidos de orientação dos nove grupos de negociação aos Ministros de Comércio do Hemisfério; • datas para finalizar debates sobre métodos e modalidades de negociação em diversos grupos (acesso a mercados, agricultura, serviços e compras governamentais); • a possibilidade de inclusão de temas ambientais e trabalhistas nos trabalhos do Grupo de Negociação de Investimentos; • novo pacote de medidas de facilitação de negócios; e • data para conclusão das negociações.

A opção da ALCA

Tenho dito que o MERCOSUL constitui destino para o Brasil e não uma opção. Parafraseando Ortega y Gasset, trata-se da circunstância do nosso eu diplomático. Não é um processo redutível a sua dimensão econômica, por mais importante que ela seja. A ALCA, em contraste, é uma opção. Se as negociações em curso resultarem na elaboração de um texto de acordo para o estabelecimento de uma área de livre comércio nas Américas, o Brasil poderá, em seu momento, decidir voluntariamente, a partir de sua própria avaliação do interesse nacional, se lhe convém ou não participar no esquema de livre comércio hemisférico. Ao mesmo tempo, esta liberdade implica também a necessidade de escolher e, por conseguinte, de assumir as conseqüências da opção que vier a ser feita. Alinho, a seguir, alguns elementos substantivos que vem sendo negociados nos grupos negociadores da ALCA e que serão relevantes na avaliação de seus resultados. A negociação de acesso a mercados abrange, além de tarifas, medidas não tarifárias, que são prioritárias para o Brasil. Segundo a UNCTAD, 60% de nossas exportações para os EUA enfrentam algum tipo de restrição não tarifária. Daí a necessidade de sermos agressivos no combate a essas medidas e a importância de que o setor privado nos ajude a identificá-las. Além destes aspectos de abertura de mercados, as questões de regulamentação de acesso requerem nossa atenção: regras de origem, procedimentos aduaneiros, barreiras técnicas. Em regras de origem, por exemplo, os EUA propõem um enfoque específico para cada produto, ao invés de regras genéricas como salto tarifário ou percentual de valor adicionado. Uma área de livre comércio deve, pelas regras da OMC, abranger “substancialmente todo o comércio”, o que normalmente é entendido como 85% do volume de comércio.

Nesse contexto, o número de setores domésticos que poderão ser protegidos da liberalização é limitado (correspondentes a 15% do comércio). Além disso, devemos garantir que nossos principais parceiros não excluam justamente os produtos de maior interesse exportador para o Brasil, o que seria inaceitável. Em investimentos existe a questão politicamente delicada da definição de parâmetros de proteção aos investidores estrangeiros distintos daqueles disponíveis aos investidores nacionais. A negociação de serviços é fundamental, tendo em vista o aumento da participação do setor no PIB e a parcela sempre crescente de serviços incorporados aos bens tradicionais. O Brasil é um país aberto aos fornecedores estrangeiros, mas devemos perguntar-nos se nos interessa estabelecer compromissos em acordo internacional nesse sentido. Os EUA propõem que o acordo contenha listas negativas, o que implicaria a abertura de todos os setores, à exceção daqueles que fossem objeto de reservas expressas. O método da OMC (GATS) é o oposto, ou seja, listas positivas. O Brasil não tem obrigações na OMC quanto à abertura de seu mercado de compras governamentais. Temos que avaliar de forma realista o grau de acesso a nosso mercado que estamos dispostos a conceder, em troca da perspectiva de acesso aos mercados de outros países. Para o Brasil, um aspecto relevante do tema é o tratamento a ser dado às compras governamentais dos demais níveis da Federação (estados e municípios).

Na OMC, nas discussões sobre transparência, o Brasil tem-se esforçado para evitar compromissos de notificação ou publicação de licitações em idiomas oficiais da Organização, que imporiam custos significativos ao Brasil e gerariam um desequilíbrio em termos de acesso às informações entre o Brasil e seus parceiros. Algumas questões que podem ser mencionadas em relação a solução de controvérsias abrangem o possível acesso de particulares ao sistema, sobretudo para investidores, ou ainda o desequilíbrio entre a possibilidade de retaliações comerciais eficazes pelos EUA e pelos países de menor volume de comércio no Hemisfério. A negociação de agricultura envolve um tripé: acesso a mercados, subsídios à exportação e medidas de apoio interno. A redução de tarifas sem o estabelecimento de disciplinas efetivas para subsídios traria riscos evidentes para o Brasil, tanto no mercado interno como em terceiros países. Existe ainda a preocupação com a aplicação dos princípios do Acordo SPS da OMC, de forma a garantir que as medidas sanitárias e fitossanitárias não sejam utilizadas como barreiras ao comércio, como ocorreu no recente episódio do embargo canadense às exportações de carne brasileira.

Os EUA gostariam de ampliar a cobertura do Acordo de TRIPs, com a criação de novas obrigações em matéria de propriedade intelectual (“OMC-plus”), e.g., limitando ainda mais as hipóteses de licenciamento compulsório de patentes previstas no Acordo TRIPs. Antidumping e direitos compensatórios constituem alguns dos principais obstáculos às exportações brasileiras para o mercado norteamericano. É fundamental conseguir algum tipo de disciplina que diminua o considerável grau de arbítrio concedido aos investigadores. Ao mesmo tempo, deve-se ponderar que eventuais restrições serão igualmente aplicáveis aos órgãos brasileiros encarregados de defesa comercial. Embora não haja negociações propriamente ditas sobre comércio eletrônico na ALCA, existe um Comitê de Peritos.

Os EUA buscam utilizar as discussões sobre comércio eletrônico para avançar temas relacionados, mas distintos, como a eliminação de tarifas para bens de informática e a liberalização dos serviços de correio expresso. É visível também o desejo dos EUA de expandir o âmbito do trabalho do Comitê, indo muito além do que os países em desenvolvimento do Hemisfério estão preparados para discutir (e.g., regulamentação do comércio eletrônico, adoção de regulamentos e normas técnicas). Esta breve listagem concentrou-se nas dificuldades, até mesmo para demonstrar que o Itamaraty tem plena consciência dos obstáculos e dos riscos da negociação da ALCA. É indispensável, no entanto, que a consciência das dificuldades seja temperada pela consciência do potencial de benefícios que poderão advir, para o Brasil, de condições de acesso privilegiado ao maior mercado do planeta. Não é difícil perceber que se trata de uma negociação extremamente complexa.

Existe a possibilidade de que o texto final não se conforme ao objetivo de possibilitar a melhoria qualitativa e quantitativa da inserção do Brasil na economia mundial. Por outro lado, a negociação oferece o potencial de ampliar e consolidar mercados para o Brasil, que hoje já respondem por 50% de nossas exportações, e por 70% de nossas exportações de produtos manufaturados. De forma realista, devemos também ter presente quais são os limites de nossa capacidade de influenciar o processo.

O Brasil é um participante de peso nas negociações, mas não dispõe de direito de veto. Nossa eventual recusa em ingressar na ALCA não inviabilizaria a participação dos demais países. Cabe lembrar, a propósito, que a perspectiva de acordos comerciais com os EUA continua a exercer atração sobre os países latino-americanos, incluídos nossos parceiros do Mercosul. Uma ALCA, ou uma rede de acordos de livre comércio nas Américas, sem a participação do Brasil teria conseqüências graves para nosso comércio exterior, com perda de mercado na América Latina para as exportações dos EUA, e deslocamento de nossas exportações nos EUA pelas mercadorias exportadas por nossos vizinhos. Essa hipótese poderia até mesmo repercutir em outras negociações nas quais estamos envolvidos. A União Européia, por exemplo, deu prioridade à negociação de um acordo de livre comércio com o México justamente para contrabalançar as vantagens de acesso de que dispunham os produtos dos EUA e do Canadá em função do NAFTA.

A alternativa de participar da ALCA apresenta, como tenho dito, riscos e oportunidades. Rejeitar de antemão a negociação, no entanto, apresentaria riscos sem contrapartida. O fato de que a negociação da ALCA tem como um de seus pólos a maior economia do mundo deve ser visto mais como uma oportunidade do que como um processo que deva inevitavelmente resultar em um acerto leonino. É possível que uma negociação assimétrica dê resultados simétricos, no sentido de atender igualmente aos interesses das partes mais fracas. Foi o que aconteceu, por exemplo, na construção da União Européia. A maioria das negociações comerciais entre sujeitos de direito privado são assimétricas, o que não as impede de serem mutuamente vantajosas. Não dependem elas da generosidade - que seria ingênuo presumir – da parte mais forte. O que é necessário é realismo, disposição para o diálogo, criatividade e, no caso da parte mais fraca, consciência e determinação na defesa de seus interesses. Esta determinação não faltará ao Brasil, que não dará nenhum passo que não atenda aos interesses nacionais. Para concluir, poderia resumir as diretrizes de nossa atuação recordando as palavras do Presidente Fernando Henrique Cardoso ao empossar-me como Ministro das Relações Exteriores em 29 de janeiro: “Vamos enfrentar os desafios da integração hemisférica, para a qual os próximos anos serão decisivos.

Decisivos porque será o momento do “frigir dos ovos”, como se diz. A questão da integração hemisférica não é uma discussão teórica, abstrata, sobre as virtudes do livre-comércio. É, isso sim, uma discussão sobre modalidades concretas, específicas, de integração, que devem ser capazes de atender aos interesses de todos os países. Este é o ponto nevrálgico: saber se somos capazes de fazer com que o livre-comércio se traduza, em nosso hemisfério, em um arranjo econômicocomercial favorável a todos, grandes e pequenos, ricos e pobres. O acordo alcançado em Belo Horizonte sobre a forma de negociação – single undertaking – é fundamental. Não estamos dispostos a abrir nosso mercado de serviços sem acesso aos mercados do Norte para nossos produtos agrícolas e industriais. Não estamos dispostos a apenas reabrir a discussão sobre a implementação das regras de patentes sem regras comuns ao hemisfério em matéria de antidumping.”