Advogados Públicos como Agentes de Inovação: O papel do Labori/AGU na expansão das ICTs no Brasil

Uma porta que estava aberta — e que finalmente atravessamos

O Brasil construiu um dos marcos legais de inovação mais sofisticados da América Latina. A Lei nº 10.973/2004, renovada pela Lei nº 13.243/2016, criou instrumentos generosos: encomenda tecnológica, acordos de PD&I, compartilhamento de infraestrutura, transferência de tecnologia. O problema estava na porta de entrada. Para acessar esse território, o órgão precisava ser reconhecido como Instituição de Ciência, Tecnologia e Inovação — uma ICT. Mas uma interpretação conservadora havia se instalado com a força dos consensos nunca disputados: só poderiam ser ICTs os órgãos com missão exclusiva ou preponderante de pesquisa. Na prática, isso restringia o universo a universidades federais e institutos especializados. O resultado foi um paradoxo: o Estado construiu o arcabouço normativo e depois se eximiu de usá-lo. O custo: parcerias não celebradas, tecnologias não desenvolvidas, problemas sem solução. Esse cenário mudou. Advogados públicos decidiram que a lei não precisava ser o problema.

O que a lei realmente diz

A interpretação conservadora confundia dois conceitos distintos: finalidade institucional e atividade preponderante. O art. 2º, inciso V, da Lei nº 10.973/2004 é preciso: ICT é o órgão que inclua em sua missão a pesquisa científica ou tecnológica ou o desenvolvimento de novos produtos, serviços ou processos. Não que "tenha como finalidade exclusiva". O verbo é incluir — fazer parte de uma missão mais ampla. Uma procuradoria defende, assessora, pesquisa e desenvolve. Um tribunal de contas fiscaliza, audita e desenvolve metodologias de controle. Uma agência de inteligência coleta, analisa e desenvolve tecnologia. Em todos esses casos, a missão inclui PD&I — o Marco Legal não exige mais do que isso. Três camadas hermenêuticas confirmam essa leitura. A interpretação teleológica aponta que a reforma de 2016 tinha propósito declarado de ampliar o ecossistema. A interpretação sistemática conecta o dispositivo ao art. 218 da Constituição, que impõe ao Estado o dever de promover a inovação. A interpretação histórica revela que a exigência de exclusividade nunca constou do texto legal — era construção administrativa perpetuada pela inércia. Privar órgãos com efetiva capacidade de PD&I dos instrumentos do Marco Legal é violação do princípio constitucional da eficiência.

O Labori e o método que funcionou

Em 2023, a AGU criou o Labori com missão clara, articulada pelo Procurador Federal Bruno Monteiro Portela: "O que estamos tentando construir é um ambiente em que o direito público deixe de ser um freio e passe a ser um instrumento de inovação." O método foi triangulado: produção técnica com pareceres e modelos replicáveis; disseminação territorial pelas Caravanas de Inovação, que construíram segurança jurídica coletiva em todo o país; e demonstração prática, conduzindo o próprio reconhecimento da AGU como ICT — o argumento mais convincente é o exemplo.

Quatro casos que reescreveram o ecossistema

O reconhecimento da AGU foi o mais difícil — sem precedente, sem modelo. O argumento: a AGU realiza PD&I de forma documentada, com metodologias inovadoras de atuação jurídica, pesquisa sobre inteligência artificial e tecnologias de gestão processual. Ficou estabelecido que não se exige finalidade exclusiva em CT&I para ser ICT. O TCU expandiu o modelo. A distinção decisiva: fiscalizar inovação de terceiros é diferente de desenvolver metodologias para aprimorar o próprio controle. Pesquisa aplicada em ciências sociais satisfaz plenamente o Marco Legal. A CGU, reconhecida em maio de 2026, fechou o ciclo dos três pilares da governança federal, com agenda robusta de PD&I em detecção de fraudes com inteligência artificial e modelos de integridade pública. A ABIN trouxe a revelação definitiva: um órgão de inteligência com missão intensiva em pesquisa demonstrou que o modelo não tem fronteiras setoriais. Qualquer órgão com atividade efetiva de PD&I tem o mesmo caminho disponível.

O Sapiens e o horizonte que se abre

A AGU já demonstrava vocação inovadora antes do Labori existir. O Sistema Sapiens — desenvolvido internamente desde 2013 — tem hoje mais de 100 mil usuários, 1 milhão de intimações mensais e chega as 27 procuradorias estaduais e cerca de 5.500 municipais. Como sintetizou a presidente do Fórum Nacional de Procuradores-Gerais, Sarah Campos: "nossos problemas são todos comuns." Com a AGU reconhecida como ICT, o Sapiens torna-se a espinha dorsal de uma infraestrutura formal de inovação aberta. Cada desafio recorrente pode ser objeto de pesquisa aplicada. Soluções desenvolvidas uma vez são escaladas para o território inteiro a custo marginal próximo de zero. Os quatro casos são pontos de partida. Agências reguladoras, ministérios, órgãos de segurança, entidades previdenciárias — todos têm atividades que o Marco Legal reconhece como PD&I. O que está em construção é uma nova infraestrutura de inteligência pública: um ecossistema em que o Estado pesquisa como executar melhor suas próprias políticas.

O caminho está aberto

O advogado público inovador não é menos legalista — é mais. Lê a lei inteira, fundamenta o sim com o mesmo rigor com que o outro fundamentava o não, e entende que a ineficiência também tem custo. Zelar pela legalidade e fomentar a inovação são as duas faces de um mesmo compromisso com o Estado de Direito. O modelo está construído. Os precedentes estão documentados. A fundamentação está disponível.

O labirinto tem saída. E a névoa, finalmente, está se dissipando.