Sobre Conselhos
Sobre Conselhos
A participação, em sentido estrito, é um conjunto de situações em que o indivíduo contribui direta ou indiretamente para uma decisão política. Esse é o ideal democrático, já que a soberania popular é o princípio maior da forma democrática. Na verdade, num Estado democrático, não deveria haver decisões políticas que não fossem condicionadas e/ou determinadas pelas opiniões públicas emanadas da sociedade civil. Por isso, a participação deve ser ampla, deve desenvolver-se tanto na sociedade civil como nas instituições políticas formais.
Se a participação social "é o processo mediante o qual as diversas camadas sociais têm parte na produção, na gestão e no usufruto de bens de uma sociedade historicamente determinada" (BORDENAVE, 1985, p.25), nada mais adequado para a sua concretização do que a revitalização e a multiplicação da esfera pública.
Para isso, é preciso descartar o mito da Administração neutra/burocrática e passar a reconhecer a existência dos componentes políticos da Administração Pública. O processo de formulação de políticas públicas diz respeito, exatamente, ao modo de identificar as pretensões em questão, para se chegar à definição do interesse público (ou dos interesses públicos, no plural), a ser efetivado sob a coordenação da Administração Pública, e não sob a sua imposição.
Nos dias de hoje, o controle social é entendido como um instrumento de democracia, exercido sobre a ação do Estado pelo conjunto da sociedade organizada com os seus mais diversos segmentos sociais, identificando como pressupostos o desenvolvimento da cidadania, uma atuação permanente, a construção de espaços democráticos e o benefício do conjunto da sociedade.
O controle social confere elementos ao cidadão brasileiro para refletir a respeito da democracia, vez que os seus palcos de atuação propugnam não uma democracia representativa distante do seio da sociedade, mas sim um modelo democrático misto, no qual a democracia representativa articula-se com a participação direta e onde cada indivíduo faz a diferença.
Considerações sobre Conselhos Gestores
Vinculada à cidadania ativa, surge a forma Conselho como órgão de mediação povo-poder (GOHN, 1995, p. 211). Para GOHN (2003, p. 7), os conselhos "constituem, no início deste novo milênio, a principal novidade em termos de políticas públicas" e "são uma das formas de constituição de sujeitos democráticos" (p. 9). Convém destacar que o conceito de políticas públicas é constantemente aperfeiçoado, até pela área jurídica, que vem se preocupando com elas na medida que influenciam na formulação, planejamento e execução de ações concretizadoras de direitos.
No entanto, o que são de fato os conselhos?
Conselhos são espaços de interface entre o Estado e a sociedade. São pontes entre a população e o governo, assumindo a co-gestão das políticas públicas. O poder é partilhado entre os representantes do governo e da sociedade, e todos assumem a tarefa de propor, negociar, decidir, implementar e fiscalizar a realização do interesse público (Carvalho, 1998).
Os conselhos significam espaços públicos partilhados entre governo e sociedade. Uma vez institucionalizados e previstos legalmente, os conselhos setoriais representam um espaço de discussão, formador de opinião pública e tomador de decisões que são levadas em conta pelos Poderes Legislativo e Executivo. Neles os segmentos da população articulam-se, trocam informações, criam conceitos que posteriormente são transmitidos para outros segmentos e assim por diante. Como espaços públicos de co-gestão política, os conselhos devem trazer à tona novos temas de interesse público para suscitar decisões públicas a partir de entendimentos e opiniões gerados pelo agir comunicativo.
Quem participa?
Os conselhos podem ser locais, municipais, estaduais, regionais ou nacionais. Sua característica principal é a paridade entre participantes do Estado e da sociedade, para que haja realmente a exposição de interesses muitas vezes antagônicos, e para que se chegue a um denominador comum sem a submissão de um grupo a outro. A necessidade de que vários segmentos da sociedade vinculados ao setor objeto do conselho participem é essencial para a realização da democracia.
O conselho fortalece-se com a multiplicação de protagonistas, isto é, com a ampliação de interessados em participar da gestão pública. Essa expansão deve estar atrelada à autonomia desses espaços. Além da infra-estrutura, deve-se garantir que os conselheiros advindos da comunidade não sejam coagidos pelos conselheiros do governo, ou seja, o conselho não pode ser um apêndice da forma de governar do gestor. O governo só se legitima se de fato estimula de maneira muito clara a participação da comunidade.
Institucionalização dos Conselhos
Com relação à institucionalização dos conselhos gestores, motivada principalmente a partir da Constituição Federal de 1988, identificam-se vantagens e desvantagens. É preciso ter cuidado para não burocratizar esses espaços, nem torná-los vulneráveis - a autonomia não pode ser enfraquecida. Além disso, a obrigatoriedade da criação de conselhos para que o município ou estado receba determinados recursos não pode ser sinônimo de conselhos pro forma. Criar um conselho é muito mais que formalizá-lo legalmente. O seu funcionamento depende da participação social dos setores sociais pertinentes.
Em contrapartida, a institucionalização é uma garantia de que esses espaços, apesar das mudanças contínuas de agendas e participantes, sejam preservados e, por isso, a participação também seja preservada, além do que a proximidade entre os conselhos e o Poder Executivo (no caso dos municípios e estados, próximos às secretarias respectivas - saúde, meio ambiente, educação etc; no caso da União, próximos aos ministérios) gera uma absorção quase imediata de suas deliberações por parte dos gestores e uma fiscalização mais eficaz. Essa constatação corrobora com o que Boaventura SANTOS afirma: "A maior parte das experiências participativas nos países recém-democratizados do Sul tem o seu êxito relacionado à capacidade dos atores sociais de transferirem práticas e informações do nível social para o nível administrativo".
A institucionalização promove a ponte entre as opiniões públicas geradas nas bases dos movimentos sociais, de onde se originam os conselheiros (ONGs, associações de trabalhadores, movimentos de bairro etc.), e o Poder Executivo, o que provoca a execução de políticas públicas mais próximas às necessidades da população. "A opinião pública, transformada em poder comunicativo segundo processos democráticos, não pode ‘dominar' por si mesma o uso do poder administrativo; mas pode, de certa forma, direcioná-lo" (HABERMAS, 1997, vol. 2, p. 23).
Rotina dos Conselhos:
Os instrumentos para a operacionalização dos conselhos são as plenárias, os fóruns e as audiências públicas. Eles exigem regularidade de atuação e espaços consignados para seu funcionamento, o que muitas vezes não possuem (GOHN, 1995, p. 212). Podem ser consultivos ou deliberativos.
Os conselhos temáticos institucionalizados, por buscarem disciplinar a participação social preceituada na Constituição Federal de 1988, são mais complexos. Seu processo de implementação é difícil e lento, devido à necessidade de normatização. São espaços de democratização da coisa pública e de exercício da cidadania pela população, por isso mesmo palco de tensões e lutas que esbarram nas dificuldades da não-cultura política democrática e da força do autoritarismo e patrimonialismo (GOHN, 1995, p. 213).
Uma das subdivisões dos conselhos temáticos institucionalizados é o conselho por área de gestão que trata de setores já tradicionais na Administração Pública. Tem como funções gerais o controle e fiscalização do Poder Executivo e a participação no planejamento das políticas de gestão (orçamentos, diretrizes, planos-diretores, planejamento plurianual etc.) e das políticas públicas referentes à área (diretrizes, normativas etc.).
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