Participação que protege: o papel dos conselhos gestores

Atualmente, 315 áreas protegidas sob gestão do Instituto contam com conselhos gestores constituídos, o que representa cerca de 91% das UCs federais. O resultado consolida um importante avanço em prol da participação social no Instituto e reflete o esforço pela valorização da pluralidade de vozes na construção coletiva e, assim, mais efetiva, de governança das unidades. 

De 2023 para cá, foram criados ou instituídos 21 conselhos em UCs geridas pelo ICMBio. O número é quase o dobro do registrado no período anterior, quando 11 colegiados foram criados ou instituídos. O avanço reforça a prioridade por uma gestão participativa, comprometida com a existência de espaços institucionalizados de diálogo nos territórios.  

Os conselhos criados nesta gestão contemplam unidades localizadas nos biomas Amazônia, Caatinga, Mata Atlântica, além do Marinho Costeiro. A distribuição acompanha, em grande parte, o perfil das UCs que ainda não possuíam conselhos constituídos, muitas delas criadas mais recentemente.  Uma vez que cerca de 90% das unidades já contam com esses colegiados, os novos esforços se concentram justamente nas que ainda estão em processo de estruturação de seus instrumentos de governança. 

O que são os conselhos e sua importância 

Os conselhos gestores funcionam como fóruns de excelência, espaços institucionais de participação social que aproximam uma pluralidade de atores da administração das áreas protegidas. Previstos no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), esses colegiados buscam promover uma gestão compartilhada das unidades, com ampla participação social 

Os conselhos podem ser consultivos ou deliberativos e são considerados um dos principais instrumentos de relacionamento entre as unidades de conservação e as distintas frentes da sociedade. 

“Alcançar esse número significa que a grande maioria das unidades de conservação federais possui um espaço institucionalizado de participação social. Os conselhos qualificam o processo de gestão, ampliam o diálogo com os diferentes setores do território e fortalecem o compromisso coletivo com os objetivos de criação das unidades”, afirma o coordenador-geral de Gestão Socioambiental (CGSAM/DISAT) do ICMBio, Sérgio Freitas.

Esses colegiados reúnem povos indígenas, quilombolas, comunidades tradicionais e locais, órgãos públicos, organizações da sociedade civil, instituições de pesquisa, setor produtivo e outros atores com interesse na gestão da área protegida.  

Na prática, contribuem para a definição de prioridades, o acompanhamento da elaboração, implementação e revisão dos planos de manejo, a identificação e mediação de conflitos, a integração da unidade ao contexto local e regional e o aumento da legitimidade das decisões relacionadas à gestão ambiental.  

A principal diferença entre os tipos de conselho está no poder de decisão. O conselho deliberativo possui competência para definir sobre matérias previstas na legislação e em seu regimento interno, formalizando conclusões por meio de resoluções aprovadas no exercício de suas atribuições legais. Já o conselho consultivo tem caráter de assessoramento. Embora participe das discussões e contribua para a construção das propostas, não possui competência decisória. Suas manifestações normalmente se materializam por meio de recomendações, moções, pareceres ou registros em ata, que orientam a gestão da unidade. 

Quando se expande a gama de atores que participam das decisões sobre a gestão da UC, a diversidade de conhecimentos, experiências e perspectivas consideradas nos processos qualifica as decisões, além de as dotarem de maior respaldo perante as distintas frentes sociais. Essa participação contribui para tornar a gestão mais transparente, legítima e representativa dos diferentes interesses presentes no território. 

Além disso, favorece a construção de soluções pactuadas, reforça o diálogo entre os diversos setores, auxilia na prevenção e mediação de conflitos e aumenta o comprometimento dos atores com a implementação das ações acordadas.  

Monitoramento da efetividade  

Além da criação de novos conselhos, o ICMBio também tem investido na qualificação de participação social nas UCs federais. Para isso, o Instituto estruturou, entre 2024 e 2026, o Protocolo de Avaliação e Monitoramento da Efetividade (AME-Conselhos), instrumento destinado a oferecer parâmetros claros para compreender se esses colegiados estão funcionando de forma representativa, ativa, equitativa, atuante e propositiva — ou seja, se estão cumprindo o papel previsto pelo SNUC.   

A iniciativa apoia os próprios conselheiros na identificação de avanços, desafios e oportunidades de melhoria, contribuindo para que a participação social seja não apenas formalmente garantida, mas efetivamente respeitadas.

O protocolo avalia aspectos como representatividade, influência dos conselheiros sobre o que é decidido nas reuniões, respeito ao regimento interno e contribuição do conselho para a gestão da unidade de conservação. A ferramenta foi desenvolvida com base em princípios de boa governança, como orientação estratégica, desempenho, responsabilização e prestação de contas, legitimidade e voz, justiça e direitos. 

A ferramenta já foi testada em cerca de 21 unidades de conservação federais. Neste ano, o ICMBio amplia o número de UCs que irão aplicar o protocolo durante suas reuniões. Em geral, a aplicação ocorre em um dia de reunião, depois, os resultados são avaliados e apresentados ao próprio colegiado, permitindo que conselheiros e equipes gestoras identifiquem os avanços, desafios e oportunidades de melhoria. 

Da Agenda 21 à consolidação do Conselho da APA da Baleia Franca (SC) 

Na Área de Proteção Ambiental (APA) da Baleia Franca, em Santa Catarina, a história do conselho gestor começou antes mesmo de sua criação oficial. De acordo com Maria Aparecida Ferreira, conhecida como Cida, o processo teve início nas discussões promovidas pelo Fórum da Agenda 21, que reunia representantes do poder público, organizações da sociedade civil e comunidades da região para debater o desenvolvimento sustentável. 

Assinado por 179 países durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), a Agenda 21 é um plano de ação global para o desenvolvimento sustentável. Foi nesse espaço que surgiu a necessidade de aproximar a população da unidade e construir um modelo de gestão baseado na participação social.  

“A gente percebeu que precisava chegar perto da comunidade, principalmente para que ela entendesse o que era a APA, o que era uma unidade de conservação e por que era importante participar desse processo. Foi ali que começou esse movimento de aproximação entre a gestão da unidade e a sociedade”, relembra Cida.   

A partir dessas articulações, iniciou-se um processo de mobilização para identificar quais instituições e segmentos sociais deveriam integrar o futuro conselho. Foram realizadas reuniões com órgãos públicos, universidades, organizações não governamentais, pescadores e associações comunitárias, buscando garantir uma representação equilibrada do território. 

Durante o processo de criação do conselho, Cida destaca que um dos principais desafios era fazer com que os representantes compreendessem que estavam assumindo um compromisso coletivo, e não apenas defendendo os interesses de suas próprias instituições.  

“O conselheiro precisa entender qual é o seu papel. Não basta ocupar uma cadeira dentro do conselho. É preciso participar, estudar, discutir os assuntos e representar o segmento que está ali. Primeiro vêm os deveres, depois os direitos. O conselho só funciona quando cada representante entende essa responsabilidade e participa efetivamente das decisões”, afirma Cida, conselheira da APA da Baleia Franca (SC). 

Em 2005, o Conselho Gestor da APA da Baleia Franca foi oficialmente homologado por meio de publicação no Diário Oficial da União (DOU), consolidando um processo coletivo iniciado anos antes. Com a formalização, o conselho passa a atuar de forma permanente na gestão da unidade. 

Desde então, o colegiado amadureceu, ampliou a participação dos seus membros e fortaleceu o diálogo entre os diferentes setores representados. Para Cida, essa evolução foi resultado de um aprendizado conjunto entre o ICMBio e os conselheiros. “É uma experiência única. A gente foi aprendendo junto com o Instituto. É tudo conversado, tudo construído coletivamente. Cada instituição, cada ONG, cada representante tem o seu papel de fazer essa gestão dar certo. Quando todos entendem isso, o conselho deixa de ser apenas uma reunião e passa a ser um espaço de construção”, destaca ela. 

O caso da APA da Baleia Franca mostra como os conselhos podem transformar a relação entre a unidade de conservação e a sociedade. Mais do que uma exigência, o colegiado se torna um espaço de escuta, corresponsabilidade e coletividade assertiva pelos caminhos para a conservação. 

Transparência e acesso à informação 

Para qualificar a gestão das informações e ampliar a transparência sobre os colegiados, a Coordenação de Promoção da Participação Social (COPAR/CGSAM), com apoio das bolsistas do Projeto de Gestão do Conhecimento, desenvolveu um painel interativo em Power BI que reúne e organiza dados estratégicos sobre os Conselhos Gestores das Unidades de Conservação federais. 

Por meio da ferramenta, é possível acessar informações como número de conselhos criados, quantidade de conselhos ativos — considerados aqueles que realizaram reuniões nos últimos dois anos —, datas de criação dos colegiados, entre outros dados relevantes. O painel também permite filtrar as informações por Gerência Regional (GR), bioma, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e UC. 

A iniciativa é um avanço na organização e disponibilização das informações relacionadas aos conselhos, aprimorando o acompanhamento institucional e subsidiando processos de planejamento e gestão. 

A expectativa é que, em um primeiro momento, o painel esteja disponível para todo o ICMBio e, futuramente, seja aberto também à sociedade. Dessa forma, cidadãos, pesquisadores, gestores e demais interessados poderão acessar informações básicas sobre estes espaços fundamentais à participação social e à construção coletiva de estratégias voltadas à conservação da biodiversidade e à gestão das unidades de conservação federais. 

Comunicação ICMBio 
comunicacao@icmbio.gov.br
(61) 2028-9280