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No segundo semestre de 2019, o Fundo das Nações Unidas (UNICEF) e a Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia celebraram Memorando de Entendimento (na sigla inglês, MOU – Memorandum of Understanding) com o objetivo de se estabelecer um marco de cooperação mútua com foco na avaliação de políticas públicas e em seu processo de institucionalização.

O MOU teve como objeto fortalecer a produção, análise, disseminação de avaliações e os estudos relacionados à infância e adolescência, bem como estabelecer um marco de cooperação mútua e facilitar a colaboração e troca de conhecimentos entre o UNICEF e a FAZENDA, inclusive troca de experiências de boas práticas e de lições aprendidas, assim como visitas de estudo e outras iniciativas no marco da Cooperação Sul-Sul.

Como uma das atividades previstas no MOU, em janeiro de 2020, foi realizado workshop sobre a experiência Mexicana no seu processo de institucionalização das avaliações de políticas públicas, com a vinda do Sr. Gonzalo Licona, secretário-executivo do CONEVAL* por 14 anos. 

*CONEVAL – Consejo Nacional de Evaluación de la Política  de Desarrollo Social.

Por Marcus Vinicius de Azevedo Braga* e Patricia Alvares de Azevedo Oliveira**

Publicado originalmente no blog GESTÃO, POLÍTICA & SOCIEDADE do jornal O Estado de SP, em 23 de novembro de 2020

Nesse turbilhão de fim de 2020, um ano que por si só já foi bem confuso, passou em brancas nuvens a publicação no Diário Oficial da União do dia 17 de novembro, de Resolução de n°2, do dia 13 do mesmo mês, do CMAP- Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, que estabelece o processo de monitoramento da implementação das recomendações das políticas públicas resultantes das avaliações realizadas. Verdade, expressões tecnocratas, mas que, apesar desse aspecto, revelam iniciativas de grande relevância, em especial no contexto atual.

Nessas breves linhas, argumentaremos porque é importante não só uma norma que defina responsabilidades em relação ao cumprimento de recomendações emanadas desse Conselho, mas também a própria existência e efetividade desse conselho, que tem valorizado a pauta da avaliação das políticas públicas de forma silenciosa, mas nem por isso menos relevante.

Cão que não tem dono, morre de fome, diz o adágio popular. Ter um órgão com atribuições de avaliação e monitoramento das políticas públicas é fundamental para a coordenação e efetividade da atuação estatal, trazendo, inclusive, uma ressignificação para um dos papéis do Controle Interno, fortalecendo a ideia e realimentação das políticas (1). Essa era uma lacuna que há muito necessitava ser equacionada em nossa república, em especial em uma país de dimensões continentais como o Brasil, em um arranjo federalista, e ainda tão sequioso de efetividade das políticas, mormente as sociais.

A origem do atual CMAP remonta a uma versão anterior, de mesma sigla, mas de nome diferente. Instituído em 2016, por meio da Portaria Interministerial n°. 102, assinada pelos então ministérios do Planejamento, Fazenda, Casa Civil e CGU, o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas foi a pedra angular do sistema de monitoramento e avaliação de políticas públicas federais que vem sendo desenhado ao longo desses últimos quatro anos.

Na época, pelo menos três ministérios centrais realizavam avaliações de políticas públicas, cada uma sob um olhar – a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, órgão do então Ministério do Planejamento; a Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda; e a Secretaria Federal de Controle Interno, da Controladoria-Geral da União. Sem contar as avaliações realizadas pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) e as avaliações realizadas no âmbito das pesquisas nas Universidades. Uma agenda fragmentada desde o início da democratização (2).

O arranjo do então CMAP tinha como objetivos “aperfeiçoar políticas públicas, programas e ações do Poder Executivo federal e melhorar a qualidade do gasto público”. A ideia dos instituidores era que funcionasse como uma espécie de “câmara de compensação” das principais demandas dos ministérios setoriais do governo brasileiro, então sob a presidência de Dilma Rousseff.

Estavam juntos, então, para coordenar os esforços de monitoramento e avaliação das políticas públicas federais, os ministérios pertencentes ao que hoje convencionamos chamar de Centro de Governo, e também outros órgãos que dariam apoio às avaliações, como o IPEA, mas também o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ((IBGE), e as escolas de governo - Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e Escola de Administração Fazendária (ESAF).

O antigo CMAP tinha sob sua responsabilidade avaliar políticas públicas financiadas pelo Orçamento Público – os chamados gastos diretos, sendo os mais relevantes em termos de valores os chamados gastos sociais – Previdência, Saúde e Assistência Social, em uma tentativa de mais uma vez trazer uma agenda que tem dificuldade de entrar na pauta, a da avaliação das políticas públicas, e consequentemente, de políticas baseadas em evidências.

O Comitê não tinha, no entanto, uma agenda oficial de critérios para seleção de políticas a serem avaliadas, cronogramas, etc, lembrando que se tratava do já conturbado ano de 2016. Mas a portaria de sua instituição já previa a elaboração de “recomendações” aos órgãos gestores das políticas, a partir das avaliações realizadas, um instrumento essencial para a efetivação das melhorias necessárias as políticas. Faltava, no entanto, o “enforcement” institucional para que os ministérios setoriais e órgãos governamentais levassem a sério essas recomendações.

Destaca-se que outros tipos de políticas não eram contemplados pelo então CMAP - as avaliações das políticas financiadas por meio dos subsídios, que não saem do pacote do orçamento público, mas são realizadas com recursos que deixam de entrar nos cofres públicos. Para abarcar essas políticas, foi instituído em 2018, por Decreto, o Comitê de Monitoramento e Avaliação dos Subsídios da União (CMAS), uma decorrência, em especial pelos vultosos volumes envolvidos nesse segmento, sendo mais um passo na direção da institucionalização da Política da Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas.

Em 2019, novo governo, novas agendas. Na linha da dependência da trajetória (path dependence), o governo federal que assumiu instituiu, por Decreto, uma instância de governança maior – o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas -, de cuja estrutura fazem parte o renomeado CMAP, que passa a se chamar Comitê de Monitoramento e Avaliação de Gastos Diretos (CMAG) e o CMAS. O incremento institucional dado a essas instâncias de avaliação sinaliza um reconhecimento de que a efetividade das políticas passa necessariamente por um ciclo constante de monitoramento e avaliação.

Chega-se então ao atual CMAP, objeto da resolução em discussão, e que vem, então, se estruturando para cumprir esse papel de coordenador do processo de monitoramento e avaliação de políticas públicas federais. A Lei n° 13.971, que instituiu o PPA 2020-2023, cita expressamente o CMAP como responsável pelo processo de avaliação das políticas em execução pelo governo federal, e o Decreto n° 10.321/20, regulamentador dessa lei, incluiu a obrigatoriedade de encaminhamento ao Congresso Nacional, a partir de 2021, de relatório com resultados e recomendações das avaliações realizadas no âmbito do CMAP.

Essa trajetória que perpassou os três últimos governos é tão importante quanto invisível nos veículos de imprensa. Trata-se de um mecanismo estratégico de acompanhamento e de aprimoramento de políticas relevantes, caminho inexorável para a qualidade destas (3). Em tempos de pós verdade, de discursos se sobrepondo a fatos, é louvável que se tenha avanços tão pragmáticos e que permitem a discussão em bases sólidas de rumos a serem adotados nas grandes agendas.

Não se faz possível pensar o futuro e o presente sem instrumentos dessa natureza. O país se ressentia de um órgão coordenador da avaliação das políticas públicas. Funções espalhadas entre órgãos de controle interno, externo, IPEA e Universidades. Essa iniciativa traz com destaque o fato dessa articulação ser pautada em instrumentos, com um reforço do papel avaliativo da CGU, sintonizado com a experiência de órgãos de controle nos países mais amadurecidos, que tem uma forte agenda avaliativa, como por exemplo o GAO-Government Accountability Office estadunidense (https://www.gao.gov/).

A existência dessa instância estratégica não significa dizer que os ministérios setoriais deixam de ser responsáveis pelo monitoramento e avaliação de suas políticas, mas que um órgão externo, constituído por três ministérios pertencentes ao Centro de Governo – Economia, Casa Civil e CGU – é o responsável por definir, de forma coordenada, a agenda de avaliação com foco nos programas finalísticos estratégicos para o governo federal.

Essa nova Resolução não apenas informa como deve ser o monitoramento das recomendações, mas estabelece critérios para as recomendações: devem ser razoáveis, considerar a relação custo-benefício, atuar preferencialmente nas causas, ser diretas, específicas e significativas. Atribui uma responsabilidade importante não apenas aos órgãos executores, mas também aos avaliadores. As recomendações devem priorizar aspectos essenciais do desenho, da governança ou da implementação da política avaliada e devem ter potencial de gerar alto impacto nos resultados da política.

A relevância do CMAP fica ainda maior quando a Resolução confirma o papel de interlocutor da Casa Civil junto aos atores envolvidos para a elaboração de proposta normativa para alteração da política pública avaliada, quando couber. Um papel coordenativo essencial em governos que tem atuações diversas, de usinas nucleares a escolas de ensino fundamental.

Políticas públicas federais são instituídas por leis e decretos, e não basta apenas a vontade dos agentes em modificá-las. Muitas vezes é necessária uma articulação política junto ao Congresso Nacional e aos stakeholders envolvidos com a implementação daquela política, o que pode envolver, inclusive, interlocução com outros entes federativos, o que se dá de maneira mais fluida quando pautado em avaliações robustas e baseadas em metodologia.

Em tempos de fake news, uma cultura de promoção de avaliações sistematizadas, com base em evidências, selecionadas a partir de critérios claros e pré-definidos, com transparência dos resultados, nos parece uma grande notícia para aumentar a efetividade das políticas públicas. Sem avaliar, governos navegam sem precisão, por não entender as falhas do passado, ou para acompanhar os rumos do futuro. Navegar é preciso!

Um projeto iniciado há quatro anos dá mais um passo rumo à institucionalização de uma prática de governança tão importante, de forma coordenada: a de avaliação de políticas públicas financiadas por recursos públicos federais e a sua integração ao (re)planejamento dessas políticas, em um ciclo virtuoso, que gerará frutos para as próximas gerações.     

Referências:

(1)    BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. MACHADO, Carlos Mauricio Ruivo. Desafios na retroalimentação do planejamento: obstáculos e sinergias com as ações dos órgãos de controle. In: CARDOSO JR, José Celso (Org.). Planejamento Brasil Século XXI: inovação institucional e refundação administrativa elementos para o pensar e o agir. Coleção Pensamento estratégico, planejamento governamental & desenvolvimento no Brasil contemporâneo-Livro 4. Brasília: Ipea, 2015. Disponível em: www.ipea.gov.br. Acesso em: 23 nov. 2020.

(2)    REZENDE, Maria de Fátima. Os resultados da avaliação como instrumento nas tomadas de decisões: o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador – PLANFOR como base empírica. 2002. 173 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Programa de Pós-graduação em Administração do Departamento de Administração, Universidade de Brasília, Brasília, 2002.

OLIVEIRA, Patricia Alvares de Azevedo. O desafio da coordenação executiva pelo centro de governo: a experiência do comitê de monitoramento e avaliação de políticas públicas (CMAP) de 2016 a 2017. 2019. 92 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Programa de Mestrado Profissional em Governança e Desenvolvimento, Escola Nacional de Administração Pública, Brasília, 2019. Disponível em: www.ipea.gov.br. Acesso em: 23 nov. 2020.

* Marcus Vinicius de Azevedo Braga é Doutor em Políticas Públicas (PPED/IE/UFRJ).

**Patricia Alvares de Azevedo Oliveira é Mestre em Governança e Desenvolvimento (ENAP).