A Constituição Federal de 1988 dispõe, ao longo de seu texto, que a educação é direito social de todos os cidadãos, devendo ser assegurada, dentre outros atores, pelo Estado. A esse respeito, o artigo 211, em seu parágrafo primeiro, prevê que:

A União organizará o sistema federal de ensino e financiará as instituições de ensino públicas, federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

Nesse sentido, a educação no Brasil se configura como um sistema colaborativo e que abrange os três níveis da administração pública, necessitando de financiamento conjunto para que possa alcançar toda a sua população de maneira satisfatória. No âmbito Federal, o Financiamento da Educação Básica ganha ainda mais relevo por promover maior equidade diante das diferenças regionais constantes do país, contribuindo para a diminuição de desigualdades em diversos âmbitos.

FUNDEB

O novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação foi criado em 26 de agosto de 2020 pela Emenda Constitucional nº 108/2020 e regulamentado pela Lei nº 14.113/2020, de 25 de dezembro de 2020, para ter vigência permanente e garantir a todos o direito à Educação Básica pública. Surgiu em substituição ao antigo Fundeb que vigorou de 2007 até dezembro de 2020.

O Novo Fundeb possui a mesma natureza contábil do extinto Fundeb e constitui-se como principal mecanismo de distribuição dos recursos vinculados à educação básica no país. Embora seja responsabilidade precípua dos entes federados aportar recursos financeiros para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, cabe à União exercer papel supletivo e redistributivo, para manter o equilíbrio federativo e garantir a equalização de oportunidades educacionais.

A composição do Fundo, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, provém de uma cesta integrada por 20% (vinte por cento) dos seguintes impostos e transferências constitucionais: ITCMD, IPVA, ITRm, FPE, FPM, ICMS, IPIexp, impostos que a União eventualmente instituir no âmbito de sua competência, receitas da dívida ativa tributária e seus respectivos juros e multas. Com isso, os recursos do Fundeb não são oriundos de um valor fixo repassado aos entes federados. De maneira contrária, são recursos pertencentes aos próprios entes governamentais, os quais se encontram vinculados constitucionalmente, na proporção de 20%, ao respetivo Fundo.

 Fonte de Recursos do Fundeb

Fonte: FNDE. Manual do Fundeb. 2021.

Os recursos aportados ao Fundo, no âmbito de cada unidade federativa, são distribuídos de acordo com o número de matrículas ponderadas de cada município e do governo estadual. Assim, são calculados coeficientes de distribuição para cada ente federado, representando a razão das matrículas ponderadas de cada ente federado e o total de matrículas ponderadas da unidade federativa a qual pertence, e todas as receitas vinculadas ao Fundeb de cada unidade federativa são redistribuídas conforme os coeficientes dos entes federados. Esse mecanismo de redistribuição garante que todos os entes federados de um mesmo estado tenham o mesmo valor anual por aluno (VAAF).

O Novo Fundo inovou ao trazer três modalidades de Complementação da União que o Fundo passou a contar a partir da promulgação da EC nº 108/2020, a saber:

Complementação VAAF (Valor Anual por Aluno) – equivalente a 10 (dez) pontos percentuais do montante de impostos e transferências constitucionais vinculados ao Fundo, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, sempre que o valor anual por aluno do Fundeb de cada Estado e do Distrito Federal não alcançar o mínimo definido nacionalmente;

Complementação VAAT (Valor Anual Total por Aluno) – equivalente a, no mínimo, 10,5 (dez inteiros e cinco décimos) pontos percentuais do montante de impostos e transferências constitucionais vinculados ao Fundo, e distribuído a cada rede pública de ensino municipal, estadual ou distrital, sempre que o valor anual total por aluno de cada rede não alcançar o mínimo definido nacionalmente;

Complementação VAAR (Valor Anual por Aluno) – equivalente a 2,5 (dois inteiros e cinco décimos) pontos percentuais do montante de impostos e transferências constitucionais vinculados ao Fundo, e distribuído às redes públicas que, cumpridas condicionalidades de melhoria de gestão, alcançarem evolução de indicadores a serem definidos, de atendimento e de melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica.

Essas novas modalidades se distinguem do modelo de Complementação previsto para o extinto Fundeb na Lei nº 11.494, de 2007. A Complementação VAAF manteve a sistemática de minimizar a desigualdade interestadual do modelo anterior de Complementação da União. A distribuição é realizada observando-se o valor por aluno no âmbito de cada unidade federativa. O cálculo da necessidade de Complementação VAAF é realizado no âmbito das unidades federativas e o valor a ser distribuído a cada ente federado é realizado por meio de coeficientes de distribuição.

No caso da Complementação VAAT, são minimizadas as desigualdades entre as redes de ensino de todos os entes federados, de forma que municípios, ou governos estaduais, com menor capacidade de investimento sejam beneficiados igualitariamente, independentemente da unidade federativa onde estejam localizados. Ou seja, além de a necessidade de complementação federal passar a ser calculada a nível de ente federado, é apurada a capacidade de financiamento da educação não apenas das receitas vinculadas ao Fundeb, mas de todas as receitas vinculadas à educação disponíveis. Assim, são apuradas as receitas vinculadas à educação de impostos, transferências e programas educacionais de distribuição universal que cada ente federado teve à disposição, de dois anos anteriores ao de referência, e atualizadas monetariamente. Outra novidade é a habilitação dos entes federados, sendo considerados nos cálculos apenas aqueles que disponibilizarem as informações e os dados contábeis, orçamentários e fiscais, nos termos do art. 163-A da Constituição Federal e do art. 38 da Lei nº 14113/2020, ou seja, a disponibilização, homologação e processamentos dos dados, referentes a dois anos anteriores ao de referência, na Demonstração de Contas Anuais (DCA/STN) e no Siope. A modalidade VAAT ainda prioriza a educação infantil, por meio do indicador da educação infantil, que representa o percentual da Complementação-VAAT que os beneficiários deverão aplicar na educação infantil, considerando, para cada ente federado, indicadores de déficit de cobertura da educação infantil e de vulnerabilidade socioeconômica da população.

Já a Complementação VAAR, a ser implementada a partir de 2023 e ainda sem regulamentação, terá como objetivo propiciar melhorias na qualidade do ensino.

Além das condicionalidades que envolvem as novas modalidades de Complementação da União, a participação federal se ampliará progressivamente ao longo dos próximos 6 (seis) anos. A nova configuração trará alterações nos percentuais, que saltarão de 10% (dez pontos percentuais) para 23% (vinte e três pontos percentuais), com integralização a partir de 2021.

Salário-Educação

O Salário-Educação é uma contribuição social devida pelas empresas, calculada com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos seus empregados. A contribuição é destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltadas para a educação básica pública, conforme previsto no art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição Federal:

A arrecadação e distribuição dos Recursos  do Salário-Educação são regulamentadas pelo art. 15 da Lei nº 9.424/96,e pela Lei nº 9.766/98 e pelo Decreto nº 6003/2006.

Distribuição do Salário-Educação em 2021

O valor arrecadado a título de Salário-Educação, após a dedução de 1% (um por cento) em favor da Receita Federal do Brasil  , calculado sobre o valor por ela arrecadado, é distribuído pelo FNDE, observada, em 90% (noventa por cento) de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal".

Após deduzida a taxa de administração devida à RFB, a distribuição dos recursos ocorre da seguinte forma:

1. 10% da arrecadação líquida fica no FNDE (art. 9º, § 4º, do Decreto nº 6.003/2006), que os aplica no financiamento de programas, projetos e ações voltados para a universalização da educação básica; e,
2. 90% da arrecadação líquida (art. 9º, incisos I e II, do Decreto nº 6.003/2006) são desdobrados sob a forma de quotas e distribuídos da seguinte forma:

a) quota federal – correspondente a 1/3 dos recursos, que é mantida no FNDE para o financiamento de programas e projetos voltados para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócioeducacionais entre os municípios e os estados brasileiros; e,

b) quota estadual e municipal – correspondente a 2/3 dos recursos, os quais são creditados, mensal e automaticamente, em contas bancárias específicas das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na proporção do número de matrículas, com vistas ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica (art. 212, § 6º, da CF/88).

Arrecadação do Salário-Educação em 2021

De acordo com a Lei nº 11.457/2007, a arrecadação do Salário-Educação é responsabilidade da Receita Federal do Brasil, a qual tem a competência de planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento da referida contribuição.

Até 2017, para fazer face à competência de arrecadar a contribuição social do Salário-Educação, a RFB só dispunha da Guia de Previdência Social (GPS). Porém, a partir de 2018, com a obrigatoriedade da utilização gradativa do Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas, conhecido como eSocial, instituído pelo Decreto nº 8.373, de 11 de dezembro de 2014, o recolhimento dos tributos federais por parte das empresas brasileiras também passou a ser efetuado por meio do Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF).

O eSocial é o sistema por meio do qual as empresas comunicam ao Governo, de forma unificada, informações relativas aos seus trabalhadores, como vínculos, contribuições previdenciárias, folha de pagamento, comunicações de acidente de trabalho, aviso prévio, escriturações fiscais e informações sobre o FGTS, entre outras.

Embora o eSocial consolide em uma única plataforma todas as Informações trabalhistas, previdenciárias, tributárias e fiscais de interesse governamental, o recolhimento dos tributos federais, tanto por parte das empresas, quanto de suas filiais, é responsabilidade exclusiva da matriz, e, com isso, ocorre centralizadamente na Unidade Federada de sua sede, por meio do DARF.

Ressalta-se, porém, que o recolhimento dos tributos federais por meio do DARF impacta sobremaneira a proporção das receitas do Salário-Educação por Unidade Federada, pois, enquanto a GPS evidencia os recolhimentos por estabelecimento, e, com isso, identifica a Unidade Federada em que estejam instalados, o DARF centraliza os recolhimentos nas matrizes das empresas, as quais, principalmente as de grande e médio porte, estão concentradas em poucas Unidades da Federação.

Entretanto, o art. 7º do Decreto nº 6.003/2006 assim dispõe:

Art. 7º A Secretaria da Receita Previdenciária (atual Secretaria da Receita Federal do Brasil) enviará ao FNDE as informações necessárias ao acompanhamento da arrecadação, fiscalização e repasse da contribuição social do salário-educação, inclusive quanto à sua participação nos parcelamentos e nos créditos inscritos em dívida ativa.

§ 1º Para fins do disposto no caput deste artigo, deverão ser encaminhados ao FNDE, em meio magnético ou eletrônico, os arquivos contendo as informações da Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social - GFIP e Guia da Previdência Social - GPS, bem assim outras informações necessárias ao efetivo controle da arrecadação.

§ 2º Além das informações previstas no § 1º, deverão ser encaminhados mensalmente ao FNDE dados consolidados da arrecadação do salário-educação, discriminados por natureza de receita e por unidade da federação.

§ 3º A Secretaria da Receita Previdenciária (atual Secretaria da Receita Federal do Brasil) prestará contas, anualmente, ao Conselho Deliberativo do FNDE, dos resultados da arrecadação da contribuição social do salário-educação, nos termos do art. 58 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.

Seguindo as disposições do Decreto nº 6.003/2006, as informações relativas à arrecadação do Salário-Educação devem ser enviadas ao FNDE de modo que seja possível identificar a origem da arrecadação por Unidade da Federação, com vistas a permitir que a distribuição dos recursos ocorra proporcional à arrecadação de cada estado, com base no número de matrículas da educação básica pública das respectivas redes de ensino, de acordo com o art. 15, § 1º, da Lei nº 9.424/96.

Nesse sentido, os registros da arrecadação do exercício de 2021, feitos pela RFB, de acordo com informações extraídas do Tesouro Gerencial, ocorreram conforme as tabelas abaixo:

Tipo de Arrecadação

Fonte de Recursos

A arrecadação e distribuição da Quota Estadual e Municipal do Salário-Educação no exercício de 2021, por Unidade da Federação e por Tipo de Arrecadação, ocorreu conforme a tabela a seguir:

Arrecadação distribuição do Salário-Educação por UF - 2021

Obs. 1: Os valores relativos às receitas de REFIS foram distribuídos proporcionalmente à participação das receitas arrecadadas por GPS.

Observa-se na tabela acima maior concentração da arrecadação e distribuição dos recursos da contribuição social do Salário-Educação no Estado de São Paulo. Isso decorre do fato de São Paulo concentrar aproximadamente 42,23% da arrecadação, totalizando em 2021 R$ 6,1 bilhões. Observa-se tartar de montante expressivo quando comparado aos valores arrecadados  pelos demais Estados brasileiros das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Justifica-se uma maior arrecadação nas regiões Sul e Sudeste, o fato de estar concentrado nessas regiões maior potencial populacional e de industrialização do país. Em razão dessa concentração há também maior potencial de arrecadação e, por consequência, uma maior distribuição de recursos para essas regiões.

De acordo a Tabela abaixo, a distribuição da receitas bruta do Salário-Educação em 2021 ocorreu da seguinte forma:

Distribuição do Salário-Educação 

A tabela seguinte evidencia a arrecadação e distribuição do Salário-Educação nos últimos 5 (cinco) anos:

Arrecadação e Distribuição do Salário-Educação

Fonte: Sistema de Transferências Legais - STL e Tesouro Gerencial - TG

A Execução Financeira e Orçamentária de 2021

Quanto ao aspecto orçamentário, em 2021 a ação 0369 - Transferência das Quotas Estaduais e Municipais do Salário-Educação contou com um dotação de R$ 14,29 bilhões.

As despesas pagas foram destinadas aos repasses das competências de janeiro a novembro e totalizaram aproximadamente R$ 12,37 bilhões. O restante do recurso empenhado, no valor de R$ 1,91 bilhão, foi inscrito em Restos a Pagar Não Processados para o pagamento da parcela de dezembro/2021.

A distribuição dos recursos às Prefeituras Municipais e Governos Estaduais observaram a participação de cada Unidade da Federação na arrecadação dos recursos, bem como as matrículas publicadas por meio da Portaria FNDE nº 24, de 13 de janeiro de 2021. Por esta razão, com o orçamento do exercício de 2021, foram atendidos 37,82 milhões de alunos, dos quais 14,93 milhões da rede estadual  e 22,89 milhões da rede municipal.