Auditoria Interna do FNDE

*O trabalho foi substituído pela avaliação dos controles internos do processo de transferências de recursos no âmbito do PNAE.

Análise da contratação dos Serviços de Sustentação de Sistemas do FNDE

O trabalho objetivou realizar análise sobre a utilização pelo FNDE, em caráter excepcional e temporário, do Contrato nº 25/2019, firmado entre o Ministério da Educação (MEC) e a empresa Basis Tecnologia da Informação S/A, para continuidade dos serviços de sustentação dos sistemas da Autarquia.

Foi motivado a partir da análise preliminar dos riscos envolvidos no procedimento de licitação executado anteriormente pelo FNDE, ocasião em que haviam sido emitidas recomendações à gestão visando apresentar oportunidades de melhoria para os processos conduzidos pela Autarquia, ainda que, no contexto de licitações futuras.

Nesse sentido, os exames efetuados concentraram-se na avaliação de conformidade da decisão da gestão de utilização excepcional do contrato do MEC, especialmente quanto ao atendimento das exigências legais de motivação e de formalização do ato administrativo. Foram observadas fragilidades relacionadas à motivação do ato administrativo praticado, restando prejudicadas: a adequada análise técnica da alternativa escolhida para solucionar eventual interrupção dos serviços; a adequada indicação dos serviços críticos a serem demandados; a formalização do ato administrativo que permitiria a utilização do contrato do MEC nº 25/2019 por parte do FNDE; e a demonstração de que os preços contratados pelo MEC eram vantajosos e compatíveis com os preços praticados no mercado.

Os resultados do trabalho foram consubstanciados no Relatório de Auditoria nº 01/2023, que pode ser consultado aqui (https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/auditorias-1/relatorios-de-auditoria-1/relatorios/relatorios-de-avaliacao/2023/relatorio-de-auditoria-no-01-2023.pdf).

Avaliação do Programa de Apoio ao Novo Ensino Médio- ProNEM 

O trabalho visou avaliar aspectos relacionados à conformidade e ao desempenho dos processos de execução e acompanhamento das ações dos Programas de Apoio ao Novo Ensino Médio (ProNEM) e Itinerários Formativos (ProIF), tendo como base a transferência de recursos nos moldes do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).

 Importante registrar que durante a execução da auditoria, restou prejudicada a realização de alguns testes, devido à falta das informações necessárias no âmbito dos sistemas consultados, a exemplo dos dados relativos às aquisições e contratações realizadas pelas UEx, que não fazem parte da base de informações do FNDE.

Verificou-se que os controles internos adotados no FNDE são insuficientes para identificar e responder a situações de inconformidades no processo de transferências de recursos, aplicação e respectiva prestações de contas. Verificou-se também: i) a ocorrência de repasses do ProNEM em desacordo com o número de parcelas estabelecido nos normativos do Programa, totalizando R$ 897.468,00 em potenciais recursos transferidos indevidamente; ii) a realização de potenciais repasses de recursos indevidos de R$ 16.259,00, para beneficiários de programas de natureza mutuamente excludentes; e iii) a impossibilidade de se aferir a efetiva aplicação dos gastos incorridos pelo ProNEM e ProIF, a partir das prestações de contas no SiGPC, considerando a execução consolidada desses programas no âmbito das ações do PDDE Qualidade.

Os resultados do trabalho foram consubstanciados no Relatório de Auditoria nº 02/2023, que pode ser consultado aqui (https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/auditorias-1/relatorios-de-auditoria-1/relatorios/RelatriodeAuditorian022023.pdf).

Análise Preventiva de Processo de Licitação  

Trata-se de uma atividade continua no âmbito da AUDIT, que visa contribuir com a qualificação dos processos de planejamento das contratações do FNDE e com a tomada de decisão pela gestão, a partir da identificação preventiva de potenciais riscos relacionados a aquisições públicas e de medidas de tratamento.

 Benefícios Esperados: Vislumbra-se que a iniciativa ofereça subsídios ao aprimoramento dos processos de planejamento de licitação, além de fortalecer a articulação entre auditoria e gestão, vez que a ação preventiva tem caráter orientativo, não configurando cogestão. Ademais, o processo contribui com a percepção de agregação de valor a partir dos trabalhos da Audit.

No exercício em tela, a Audit recebeu 86 Informes de Licitação enviados pela ferramenta Alice, referentes a Pregões Eletrônicos, Dispensa e Inexigibilidade de licitação no âmbito do FNDE. Dentre esses, apenas dois continham alertas emitidos pelo sistema, entretanto, não foram constatados elementos suficientes para ensejar uma atuação da Auditoria.  

 Por outro lado, considerando possíveis riscos aos procedimentos licitatórios, alguns processos relativos ao Registro de Preços Nacional ensejaram análise preliminar pela Audit, como os relativos ao início do planejamento do pregão eletrônico para aquisição de ventiladores escolares, visando à prestação de assistência técnica aos sistemas de ensino de Estados, Distrito Federal e Municípios; e ao Pregão Eletrônico nº 6/2023 referente à aquisição de Ônibus Rural Escolar, e Ônibus Urbano Escolar, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, para o transporte escolar diário de estudantes das redes públicas de ensino, no âmbito do Programa Caminho da Escola.

Nesse contexto, foram objeto de análise, por meio da Nota Técnica nº 3627747/2023/Copad/Audit, referente ao Informe de Licitações enviado por intermédio da ferramenta ALICE, para o Edital de Pregão Eletrônico nº 05/2023 do FNDE, cujo objeto do certame é a escolha da proposta mais vantajosa para a contratação de serviços de Tecnologia da Informação e Comunicação - T.I.C. compreendendo o planejamento, implantação, operação e gestão dos serviços de atendimento e suporte técnico - remoto e presencial – dos usuários de soluções de TIC por meio da Central de Atendimento aos Usuários (CAU) - Service Desk, baseado em Níveis Mínimos de Serviços (NMS), conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas no Edital e seus anexos.

Por meio da Nota Técnica nº 3754553/2023/Copad/Audit, foram objeto de análise os artefatos e instrução da etapa de planejamento da minuta do Edital do Pregão Eletrônico que tem por objeto a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de Apoio Administrativo, de nível superior de forma contínua, a serem executados no FNDE com valor previsto de R$ 17.552.130,48.

Ainda, por meio da Nota Técnica nº 3900303/2023/Coaud/Audit foi realizada análise referente ao planejamento da contratação para Registro de Preço Nacional para futura e eventual aquisição de Kits de Materiais Escolares pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, para fornecimento aos alunos de escolas públicas de educação básica, por meio de pregão eletrônico, tendo como critério de julgamento o menor preço por grupo.

Monitoramento das Recomendações da Audit

Atividade continua, estabelecida por ciclos durante o ano, o monitoramento das recomendações emitidas pela Audit constitui etapa fundamental da ação de auditoria, pois visa verificar se as medidas adotadas pelas diretorias do FNDE foram suficientes para tornar os processos menos sujeitos a riscos e com a existência de controles mínimos que permitam gerir adequadamente as políticas públicas da Autarquia. Até 31/12/2023 havia 80 recomendações em execução no sistema e-Aud, ferramenta da CGU utilizada para o processo auditorial,  conforme demonstrado a seguir:

Fonte: Sistema e-Aud, consulta em 04/01/2024.

Análise de Conformidade das Peças do Processo de Tomada de Contas Especial (TCE)

A instauração de Tomada de Contas Especial (TCE) é um processo estabelecido para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal e obter o ressarcimento de eventuais prejuízos que lhe forem causados, sendo revestido de rito próprio e somente instaurado depois de esgotadas as medidas administrativas para reparação do dano.

Também considerada uma atividade contínua da Unidade, previamente ao encaminhamento das TCE instauradas pelo FNDE à apreciação da CGU, a Audit realiza a análise da conformidade das peças dos processos, à luz da legislação aplicada ao tema. Conforme se verifica no gráfico a seguir,durante o exercício de 2023, a Audit analisou a conformidade de 224 processos de TCE, abrangendo um total de R$ 427.848.237,97 de potencial prejuízo ao erário, em decorrência das seguintes motivações:

• 149: Não comprovação da regular aplicação dos recursos;

• 49: Omissão no dever de prestar contas; e

• 26: Prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte danos ao erário / Outros motivos

AUDIT - Análise de Conformidade processos TCE 2023

Fonte: Auditoria Interna do FNDE. 

As TCE analisadas abrangeram um total de R$ 427.848.237,97 de potencial prejuízo ao erário, em decorrência das seguintes motivações:

• 149: Não comprovação da regular aplicação dos recursos;
• 49: Omissão no dever de prestar contas; e
• 26: Prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte danos ao erário / Outros motivos.

Acompanhamento de Demandas de Órgãos de Controle

Controladoria-Geral da União

O processo de monitoramento das recomendações emitidas pela CGU é executado pela própria Controladoria no âmbito do sistema e-Aud, cujas manifestações sobre as providências adotadas são apresentadas pelas unidades do FNDE. A Audit em 2023 prestou apoio às áreas do FNDE visando o cumprimento do item 3 da Orientação SFC nº 2/2023. Em consulta realizada ao sistema, ao final do exercício de 2023, havia 192 recomendações da CGU em monitoramento no e-Aud, sendo 48% classificadas como estruturantes e 42% referentes a reposição de valores.

Entre as recomendações classificadas como estruturantes, encontram-se as decorrentes de trabalhos referentes:

a)  Relatórios de Auditoria Anual de Contas, exercícios de 2020, 2021 e 2022;

b)  Relatórios de Avaliação da Execução de Programa de Governo (RAv) – Proinfância, PNATE e PDDE;

c)      Análises Preventivas dos Pregões Eletrônicos FNDE nº 17/2019 (aquisição de recursos de tecnologia assistida); 01/2021 (veículos do Caminho da Escola) e 02/2022 (mobiliário escolar);

d)      Relatório de Apuração nº 986418 (TED 9722);

 e)      Relatório de Avaliação CMAP – PNAE;

 f)       Relatório de Avaliação nº 1172197 – PAR; e

 g)      Relatório de Avaliação nº 836871 - Governança das Aquisições no âmbito do FNDE.

Por outra perspectiva, conforme se verifica nos gráficos a seguir, 109 (ou 57%) das recomendações em monitoramento pela CGU encontravam-se na situação de aguardando manifestação das unidades gestoras do FNDE e com prazo para atendimento expirado

Monitoramento das Recomendações da CGU - 2023

Fonte: sistema e-Aud, consulta em 04/01/2024. 

Resultado do monitoramento das recomendações da CGU - 2023

Fonte: sistema e-Aud, consulta em 04/01/2024.

Tribunal  de Contas da União -TCU

Quantos aos trabalhos do TCU, durante o exercício de 2023, verificou-se a publicação de 738 Acórdãos relacionados com a atuação do FNDE no Diário Oficial da União, dentre os quais, 531 relativos à apreciação de processos de TCE; 27, à apreciação de representações e denúncias; 33, atrelados ao monitoramento de deliberações anteriores do Tribunal; e 147 relacionados a outros assuntos.

Do total de Acórdãos emitidos, 16 contêm determinações ou recomendações ao FNDE, sendo responsabilidade dos gestores adotar as medidas necessárias para sanar as situações inconformes ou irregulares identificados.

Cabe destacar a seguir as ações que ensejaram determinações estruturantes, para as quais foram promovidas ações de implementação pela Autarquia, em que pese algumas dada o caráter estruturante ainda  se encontrarem em fase de implementação e por conseguinte monitoramento pelo TCU:

1. Auditoria operacional foi realizada no Ministério da Educação (MEC) e no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para avaliar a estrutura de governança, a execução orçamentária e a transparência no repasse dos recursos. aos entes subnacionais, de 2017 a 2022, referente aos recursos relativos a transferências voluntárias via Plano de Ações Articuladas (PAR), especificamente no que concerne a: i) contingenciamentos orçamentários; ii) percentual executado por meio de emendas parlamentares x percentual executado discricionariamente pela Autarquia; iii) destinação de recursos a entes baseada em critérios objetivos. Por fim, foi verificada a transparência dada aos repasses de recursos por meio de transferências voluntárias aos entes subnacionais. As determinações do referido trabalho constam do Acórdão 1.221/2023-Plenario, em sessão realizada em 1506/2023.
2. A  ação de controle teve por objetivo apurar, mediante inspeção, eventuais irregularidades relativas a interferência indevida de agentes privados na gestão das transferências voluntárias do MEC e do FNDE, buscando identificar possíveis riscos de direcionamento dos recursos em desrespeito a critérios técnicos utilizados para apoio aos estados e aos municípios, seja em decorrência do favorecimento de entes federados menos necessitados em detrimento de outros mediante a adoção de critérios políticos ou como resultado da atuação de terceiros, não pertencentes aos quadros do MEC e FNDE, como intermediadores com facilidade de acesso à Pasta e à Autarquia e com influência para priorizar a liberação de recursos a determinados entes federados. As determinações dessa corte de contas foram consignadas no ACÓRDÃO Nº 2371/2023 – TCU – Plenário, em sessão de 04/10/2023.
3. Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na destinação de recursos, pelo Ministério da Educação e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), para a aquisição de kits de robótica por entes subnacionais. As determinações foram expedidas por meio do Acordão 789/2023 -Plenário, em Sessão realizada em  26 de abril de 2023.

Programa de Gestão e Melhoria da Qualidade (PGMQ)

Na vertente da Gestão Interna, cabe ressaltar os trabalhos do Programa de Gestão e Melhoria da Qualidade (PGMQ) cujo objetivo é o de avaliar o grau de maturidade da atividade de auditoria interna, de modo a identificar oportunidades de melhoria dos processos de trabalho da Audit, com base nos preceitos legais aplicáveis e nas boas práticas nacionais e internacionais relativas ao tema.

 Em 2023, a Audit desenvolveu as seguintes ações relativas ao PGMQ: a) monitoramento contínuo: avaliações, após o término de cada trabalho, da percepção dos gestores e das equipes de auditoria sobre a qualidade das atividades desenvolvidas, considerando os aspectos do planejamento, execução, relacionamento com a unidade auditada, comunicação dos resultados e preparo da equipe na condução do processo de auditoria; b) conclusão da 1ª Autoavaliação Periódica da Maturidade da Auditoria Interna, com base no modelo IA-CM (Internal Audit Capability Model) para o setor público. Os resultados do PGMQ são reportados anualmente à Presidência e ao Conselho Deliberativo do FNDE, a partir dos Relatórios Anuais de Atividades de Auditoria Interna (RAINT), os quais podem ser visualizados por meio do link: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/auditorias-1/ relatorio-anual-de-atividades-de-auditoria-interna-raint.

Acompanhamento da AUDIT em atividades em desenvolvimento por outros órgãos 

Malha Fina do FNDE

A Audit no decorrer do exercício de 2023 participou das reuniões que trataram do planejamento do Projeto Malha Fina, instituído pela Resolução CD/FNDE nº 20, de 22 de outubro de 2021, como modelo de análise de prestação de contas no âmbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

Referido Projeto vem sendo desenvolvido em parceria com a Controladoria-Geral da União (CGU), sendo que em 2023 os trabalhos foram programados com vistas  a revisão da fase 1 (organização da documentação) e tratativas para o planejamento da fase 2.

 A fase 1 do modelo abrangeu as prestações de contas do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) referentes aos exercícios de 2011 a 2018, apresentadas por meio do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC). O resultado foi a homologação de mais de 60.000 prestações de contas.