Proposta Preliminar da Política Nacional de Conflitos Fundiários Urbanos
CARTA
O Grupo de Trabalho de Conflitos Fundiários Urbanos foi instituído pela Resolução
Administrativa nº 01 do ConCidades, aprovada no dia 30 de agosto de 2006, com o
objetivo de: a) subsidiar a construção de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação
dos Conflitos Fundiários Urbanos; b) fortalecer as ações de prevenção, por meio dos
programas de regularização fundiária e habitação de interesse social; e c) construir uma
metodologia de mediação, mapeamento e identificação de tipologias dos casos de conflitos
fundiários urbanos.
Os trabalhos do GT, ao longo do último ano, indicaram a necessidade de
estruturação de uma Política Nacional como estratégia, fundamental para uma ação eficaz
do Governo Federal na questão dos conflitos fundiários urbanos, no sentido de promover a
articulação institucional entre os três poderes em seus diferentes níveis e jurisdições e as
organizações da sociedade civil.
Com o intuito de tornar a elaboração deste documento uma construção coletiva que
envolvesse os diferentes segmentos sociais que compõem a sociedade, foi então realizado,
nos dias 6, 7 e 8 de agosto na cidade de Salvador, na Bahia, o Seminário Nacional de
Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, com o objetivo de colher
subsídios para a construção da Política Nacional junto a representantes dos poderes
judiciário e legislativo, órgãos governamentais e sociedade civil organizada, além de
aprofundar a discussão sobre as formas e tipologias de conflitos fundiários urbanos.
O Seminário contou com, aproximadamente, 200 participantes dos estados, entre
representantes dos governos locais, universidades, movimentos sociais e representantes do
Poder Legislativo e Judiciário.
Para subsidiar as discussões no Seminário foi elaborada, pelos membros do GT,
uma proposta preliminar da Política tratando dos objetivos, ações, instrumentos,
competências, dos órgãos do Poder Público (Executivo, Legislativo e Judiciário). O texto
foi levado à discussão nos grupos de trabalho do Seminário Nacional, onde surgiram
diversas propostas e encaminhamentos que, sistematizadas foram incorporadas à proposta
preliminar da Política.
O texto da Política ainda não está concluído, contudo a realização das Conferências
Estaduais e da Conferência Nacional constitui uma oportunidade única para promovermos a
mobilização e sensibilização dos agentes locais em torno da temática, dando visibilidade
ao instrumento que está sendo construído.
A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, em
elaboração, é subsidiária e integra as discussões da Política e do Sistema Nacional de
Desenvolvimento Urbano em discussão nesta 3ª Conferência.
PROPOSTA PRELIMINAR POLÍTICA NACIONAL DE PREVENÇÃO
E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS
CONSIDERANDO:
Que o crescimento acelerado das cidades brasileiras nas últimas décadas causou um aumento ainda
maior no número de assentamentos precários não só nas grandes cidades, mas também nas cidades
de médio e pequeno porte;
Que o agravamento do problema habitacional no país, inclusive com aumento constante do déficit
de moradias, desafia o poder público a estruturar uma estratégia abrangente para enfrentar esta
questão;
Que o Brasil como Estado signatário do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais (PIDESC), deve adotar as medidas apropriadas para assegurar “o direito de toda pessoa a
um nível de vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e
moradia adequadas” (art.11).
Que o Estado, em todas as suas instâncias, deve garantir à população por meio de políticas públicas
específicas, os seus direitos constitucionais fundamentais, dentre eles o direito à moradia adequada
e o cumprimento da função social da propriedade e da cidade;
Que a função social da propriedade urbana deve ser implementada por intermédio de instrumentos
de reforma urbana, previstos no Estatuto da Cidade, que possibilitem o melhor ordenamento e maior
controle do uso do solo da cidade de forma a combater a especulação imobiliária e garantir à
população de baixa renda acesso à terra urbanizada;
Que existem no Brasil em torno de 5 milhões de imóveis urbanos vazios ou subtilizados que não
cumprem sua função social;
Que as ações de política públicas em moradia devem ser desenvolvidas de forma interdependente
com as demais políticas sociais, ambientais e culturais.
O GT de Conflitos Fundiários Urbanos do Conselho das Cidades apresenta para uma primeira
discussão pública a seguinte proposta:
Política Nacional de prevenção e mediação de conflitos fundiários Urbanos
Disposições gerais
Art. 1°. A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbano tem por
finalidade estabelecer princípios, diretrizes e ações de prevenção e mediação nos conflitos
fundiários urbanos, em conformidade com a Constituição Federal, art. 1º - inciso III, art 6º, 182 e
183, Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e Medida Provisória 2220/2001.
§ 1º. Para efeitos desta Política, a garantia do direito humano à moradia adequada é componente
fundamental para o cumprimento da função social da propriedade urbana e da cidade, bem como
para o direito à cidade.
§ 2°. Para os efeitos desta Política, caracterizam conflitos fundiários urbanos, a disputa coletiva pela
posse ou propriedade de imóvel urbano, envolvendo famílias de baixa renda que demandarem a
proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade.
Art. 2º. São princípios da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários
Urbanos:
I – o direito constitucional à moradia;
II – o cumprimento da função social da propriedade e da cidade;
III – a primazia da responsabilidade do Estado na estruturação e implementação da política de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos nas esferas federal, estadual e municipal;
III – soluções pacíficas e negociadas para situações de conflitos fundiários urbanos;
IV – a participação social nos processos de negociação de soluções pacíficas para situações de conflitos;
V – a democratização das informações acerca de fatos e processos relativos à temática de conflitos fundiários urbanos;
VI – o reconhecimento do caráter coletivo dos conflitos fundiários nos litígios que envolvam a posse e a propriedade de imóvel urbano.
Art. 3º. São diretrizes gerais da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos:
I – garantia dos direitos humanos fundamentais, previstos na Constituição Federal e em tratados e protocolos internacionais, dos quais o Brasil é signatário;
II – promoção da gestão democrática da cidade mediante a participação da sociedade civil
organizada na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III – fomentar a implementação de uma política de prevenção e mediação de conflitos fundiários
urbanos nos âmbitos federal, estadual e municipal, articulada com as demais esferas de poder e com
a sociedade civil organizada;
IV – assegurar a democratização das informações sobre a política, os programas e as ações de
prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos;
§1º . São diretrizes específicas para a Prevenção de Conflitos Fundiários Urbanos:
a – articulação entre os entes federativos e poderes executivo, legislativo e judiciário e sociedade
civil para implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU);
b – inclusão nos critérios dos programas habitacionais, de regularização fundiária e urbanização em
todos os níveis federativos dos princípios e diretrizes desta política.
§2º . São diretrizes específicas para a Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos:
a – primazia de soluções pacíficas e negociadas de conflitos que garantam o direito à moradia
adequada da população de baixa renda
b – compatibilização das políticas públicas habitacionais, nos âmbitos federal, estadual e municipal
com a política nacional de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos.
Art. 4º. São ações estratégicas da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos
Fundiários Urbanos:
I - fomentar a criação e estruturação de fóruns formais e permanentes de mediação de conflitos
fundiários urbanos, em todos os níveis federativos;
II – elaborar e difundir sistema integrado de monitoramento das situações de conflitos fundiários
urbanos no território nacional, a partir dos sistemas municipais e estaduais, com a participação dos
conselhos das cidades, para subsidiar a formulação de políticas públicas e a ação do Estado;
III - propiciar a participação das comunidades envolvidas e dos movimentos sociais de luta pela
moradia nas negociações de conflitos fundiários com ameaça de violação aos direitos humanos;
IV - promover ações articuladas e coordenadas no âmbito dos três entes federativos, na recepção e
resolução de situações de conflitos urbanos mediante a promoção de políticas públicas;
V – mobilizar as Defensorias Públicas para prestar atendimento as comunidades envolvidas em
conflitos fundiários urbanos;
VI - acionar o Ministério Público nas ações de reintegração de posse para a construção de
alternativas para o litígio;
VII - elaborar cadastro das áreas públicas federais, estaduais e municipais da administração direta e
indireta que não cumprem sua função social, para ser utilizado para a habitação de interesse social e
regularização fundiária.
VIII - propiciar a utilização de imóveis públicos que não cumprem sua função social para a
regularização fundiária e a habitação de interesse social;
IX – buscar atender as situações de litígios através dos programas habitacionais e de regularização
fundiária;
X - acolher e encaminhar denúncias e atender pedidos de interlocução em situações de conflito
fundiário urbano, com a prioridade de garantir o direito à moradia da população de baixa renda;
XI - elaborar e implementar políticas públicas integradas que visem garantir o direito à moradia
adequada e o direito à cidade sustentável;
XII – envolver os órgãos que formulam e executam a política ambiental a fim de que possam
auxiliar na construção de alternativas nas situações de conflito;
XIII – garantir a assessoria técnica, em relação aos assuntos jurídicos e urbanísticos para as famílias
de baixa renda envolvidas em conflitos fundiários urbanos;
XIV – instituir a realização de audiências públicas como instrumento auxiliar na resolução dos
conflitos fundiários urbanos
Art. 5º Na implementação da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários
Urbanos, são papéis, ações, competências:
I – Na área da moradia:
a) estimular o diálogo e a negociação entre os órgãos governamentais, das três esferas da Federação,
e a sociedade civil organizada, com o objetivo de alcançar soluções pacíficas nos conflitos
fundiários urbanos;
b) buscar, dentro dos critérios existentes, apoio financeiro para atendimento habitacional da
população de baixa-renda envolvida no conflito, nos âmbitos federal, estadual e municipal;
c) verificar a dominialidade e a regularidade jurídica e tributária do imóvel, de forma a identificar
imóveis públicos ou privados abandonados, e estimular sua utilização para fins de interesse social,
garantindo o cumprimento da sua função social;
d) garantir que sejam reconhecidos os direitos à moradia, para fins de financiamento pelas agências
de crédito na forma da lei 11481/2007;
e) coligir e manter atualizadas as informações sobre os conflitos fundiários urbanos em todo o
território nacional do sistema integrado de monitoramento;
f) elaborar o levantamento dos imóveis públicos que não cumprem sua função social;
g) coligir e manter atualizado o cadastro dos imóveis públicos federais, estaduais e municipais da
administração direta e indireta que não cumprem sua função social;
h) definir e publicizar os imóveis públicos que podem ser utilizados para habitação de interesse
social e/ou para regularização fundiária;
i) exigir que o estudo de impacto ambiental e impacto de vizinhança sejam pressupostos
obrigatórios para implantação de grandes projetos urbanos;
j) demarcar as zonas especiais de interesse social, aplicando os instrumentos legais e urbanísticos
que permitem a garantia da função social da propriedade conforme preconizado pelo Estatuto das
Cidades;
k) incluir a resolução de conflitos fundiários urbanos entre os critérios de pontuação para seleção
dos recursos públicos destinados a habitação de interesse social;
l) criar uma estrutura no âmbito do poder público federal e estadual para prevenção e mediação de
conflitos fundiários urbanos.
II – na área de Justiça e Segurança Pública:
a) fomentar a cooperação entre os órgãos e entidades nos âmbitos federal, estadual e municipal
ligados à segurança pública e aos direitos humanos para atuação articulada na mediação e
prevenção de conflitos fundiários urbanos;
b) sugerir medidas para prevenir decisões liminares de despejo a favor do cumprimento da função
social da propriedade;
c) fiscalizar e assegurar que, no cumprimento das decisões judiciais, sejam respeitados os direitos
humanos e sociais dos envolvidos em conflitos fundiários urbanos, em especial de menores, idosos
e mulheres;
d) propugnar o aperfeiçoamento da legislação brasileira que favoreçam a prevenção e mediação de
conflitos fundiários urbanos;
e) sensibilizar as Defensorias Públicas para a relevância da sua atuação em situações de conflitos
fundiários urbanos, notadamente na recepção e encaminhamento das demandas;
f) criar uma rede nacional de organizações que atuam na assessoria jurídica de conflitos fundiários
urbanos construindo um banco de dados para disseminar informações sobre jurisprudências e
experiências exitosas de garantia do direito à moradia;
g) criar, na estrutura do judiciário, varas específicas para a discussão de conflitos fundiários urbanos
coletivos;
h) criar na estrutura do Ministério Público Federal e Estadual procuradorias especializadas em
conflitos fundiários urbanos;
i) exigir a comprovação da regularidade jurídica e tributária do imóvel em litígio, antes da
concessão da liminar de reintegração de posse;
j) instituir a vistoria/inspeção judicial como procedimento obrigatório antes do deferimento da
liminar de reintegração de posse;
k) definir procedimentos para as ações de segurança pública nas áreas ocupadas e na execução das
liminares de reintegração de posse;
l) acionar os órgãos responsáveis pelas questões sociais nos casos de execução das liminares de
reintegração de posse, com antecedência necessária para que essas instituições possam acompanhar
as ações.
III – na área dos direitos humanos
a) receber denúncias de violência contra comunidades envolvidas em conflitos fundiários urbanos,
especialmente no que concerne à proteção dos direitos de crianças e adolescentes, idosos, pessoas
com deficiência, dando o respectivo encaminhamento;
b) criar uma comissão local permanente de mediação dos conflitos fundiários urbanos, com a
participação do poder público local, a sociedade civil organizada, Ministério Público e Defensoria
Pública;
c) promover capacitações de agentes públicos e de mediadores de conflitos fundiários urbanos
visando a garantia e a proteção dos direitos humanos;
d) garantir a integridade física e psicossocial das pessoas envolvidas em conflitos fundiários
urbanos;
e) realizar a demarcação de territórios tradicionais e culturais como ação preventiva;
f) identificar as violações do direito à moradia de acordo com a realidade das diferentes
comunidades tradicionais;
IV – na área da capacitação e educação
a) fomentar, elaborar e implementar cursos, seminários e conferências sobre o tema dos conflitos
fundiários urbanos e despejos forçados;
b) estimular a formação de núcleos estaduais de capacitação com a participação de membros dos
Tribunais de Justiça, Defensoria Pública, Ministério Público Estadual e Federal, OAB, dentre
outros;
c) estruturar um cadastro nacional de agentes capacitadores para a promoção de oficinas, seminários
e cursos de capacitação sobre o acesso à justiça e direitos humanos para a sociedade;
d) incentivar e divulgar a pesquisa em prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos,
direcionada à avaliação da eficiência, eficácia, efetividade na garantia dos direitos fundamentais;
e) inserir o tema da mediação de conflitos fundiários urbanos e direitos humanos nos cursos de
capacitação de profissionais de segurança pública e operadores do Direito, federais, estaduais e
municipais;
f) realizar a capacitação dos gestores e equipes técnicas sobre a aplicabilidade da MP 2220, o
Estatuto das Cidades, a Lei 11481/07 e o direito registral;
g) elaborar campanhas educativas na mídia voltadas para a sociedade sobre a questão urbana e os
conflitos fundiários urbanos;
h) produzir material de divulgação para socialização do conhecimento jurídico, a fim de esclarecer
os direitos das populações residentes em loteamentos irregulares e áreas ocupadas.
Art. 6º. Determina-se a criação de comissão interministerial, coordenada pelo Ministério das
Cidades, e composta pelo Ministério da Justiça, Secretaria Especial dos Direitos Humanos,
Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão através da
Secretaria do Patrimônio da União, Ministério da Previdência Social, Instituto Nacional de Seguro
Social e Caixa Econômica Federal e, como convidados, o Conselho Nacional de Procuradores
Gerais de Justiça e o Ministério Público Federal.