O Programa

                            Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros

Em 11 de dezembro de 1996, o Banco Interamericano de Desenvolvimento aprovou empréstimo de U$ 500 milhões ao Brasil, em apoio à modernização fiscal do Distrito Federal e dos estados brasileiros. Tal aporte de recursos externos compõe orçamento global de R$ 1 bilhão voltados, exclusivamente, para investimentos dirigidos à instrumentalização das gestões tributária e financeira das secretarias estaduais de fazenda, finanças ou tributação.  

Sistema Fiscal

                      Marcos Histórico, Institucional, Legal e Econômico Fiscal

 O Brasil organiza-se sob a forma federativa. A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Distrito Federal e Municípios. A organização político-administrativa da República compreende a União, 26 Estados, o Distrito Federal e cerca de 5,5 mil Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição Federal e distribuídos em uma extensão territorial de 8,5 milhões de Km, onde vive uma população de161,5 milhões de habitantes, o que representa uma densidade populacional de 19,1 hab/km.

A instituição do regime federativo no Brasil decorreu da subdivisão do Estado Unitário do período imperial, reportando-nos à Proclamação da República. Contudo, a despeito de não ter sido conseqüência, do ponto-de-vista histórico, de uma união de Estados, desde seu início os entes federados sempre gozaram de larga autonomia na exploração de suas competências tributárias e na definição de suas políticas de gasto público.

A União, entretanto, sempre exerceu um importante papel na definição estratégica das políticas públicas visando o desenvolvimento econômico e social, ainda que seja possível observar, ao longo de toda a história republicana, períodos de concentração e desconcentração de poderes relativos à definição e execução da política fiscal nas mãos do governo central. Tal importância sempre foi função da elevada dependência de grande parte dos entes federados das transferências constitucionais e voluntárias provenientes da União.

A Constituição Federal do Brasil estabelece as normas gerais sobre incidência tributária e incidência de gastos. O princípio que rege essas normas é o da ampla autonomia dos entes federados.

A incidência tributária resulta fundamentalmente da reforma tributária de meados da década de 60, que criou o ICMS, em substituição ao antigo imposto sobre vendas e consignações, generalizou a tributação sobre a renda, federalizou a tributação sobre o comércio exterior e assegurou uma maior racionalidade econômica a todo o modelo tributário brasileiro, reduzindo seu efeito de cunha fiscal sobre a produção e elevando sua capacidade geradora de arrecadação em uma economia que se pretendia em expansão.

A incidência de gastos não encontra na Constituição Federal distribuição de competências similar à incidência tributária. Todos os níveis de governo podem executar praticamente todos os tipos de gastos, o que pode ser confirmado, na prática, pelos itens de despesas incorridas tanto pelo governo central quanto pelas esferas subnacionais.

A regulação básica para a execução orçamentária e de gastos está nas leis 4320, ainda de 1964, e 8666, de 1995.

A história recente do Sistema Tributário aponta para uma separação entre modelo tributário e administração, pela redução desta com instrumento de real eficácia do primeiro, o que levou a um acúmulo de disfunções do modelo que, desde sua criação, voltou a apresentar, em grande medida, as cunhas fiscais anteriores à reforma dos anos 60. Particularmente no que se refere ao ICMS, observou-se uma formidável elevação do nível de complexidade regulatória e redução de sua característica de neutralidade, basilar em um tributo do tipo valor adicionado.

No que se refere à incidência de gastos, foi possível observar que a falta de definição clara quanto às competências de cada nível de governo associada ao incremento das demandas sociais por serviços públicos em maior quantidade e melhor qualidade e a limitada propagação de instrumentais modernos de execução orçamentária e finaceira (como o SIAFE, implantado em nível de governo federal em 1988), contribuíram para o comprometimento da otimização dos gastos públicos e do equilíbrio fiscal governamental.

Marco Econômico-Fiscal

Todo o largo espectro da política fiscal no Brasil é profundamente condicionado pela organização federativa do País e pelas marcantes desigualdades sociais e econômicas que diferenciam suas regiões geográficas, Estados e Municípios.

A configuração tomada pela política fiscal e o tratamento das acentuadas desigualdades regionais sempre se apresentaram como fundamentais para a coesão da federação brasileira.

 O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, de competência estadual, é o tributo com maior peso na arrecadação global dos três níveis de governo, representando cerca de 8,5% do PIB.

Em relação ao PIB do próprio Estado a que compete, o ICMS varia de 4,85% (a menor carga entre todas as cargas locais) e 13,89 % ( a maior carga observada entre todos os Estados e Distrito Federal).Por outro lado, considerados valores absolutos, observa-se que a desigualdade na distribuição do ICMS entre os Estados é ainda mais acentuada que aquelas relativas à distribuição do produto da economia

Apenas as transferências constitucionais e voluntárias da União para Estados e Municípios, e a própria redistribuição do ICMS para estes últimos, é capaz de contribuir para a autonomia de gestão dos Estados prevista na Constituição Federal, mas não garantida, por uma parcela deles, pelos seus esforços próprios de geração de receita.

A Constituição Federal de 1988 marcou uma tentativa de consolidação do processo descentralização fiscal e fortalecimento dos governos subnacionais, fundado em uma ampliação de suas bases tributáveis e elevação do volume global de transferências constitucionais de receita pública em direção aos mesmos.

O forte e definitivo processo de descentralização fiscal que se experimentou no País desde então deixou evidente a carência de instrumentos adequados que possibilitassem aos governos central e subnacionais uma eficaz gestão integrada dos sistemas tributário e de gasto público.

O controle do forte processo inflacionário criou uma maior rigidez para o fechamento das contas públicas. Para a consolidação do programa de estabilização de preços com um adequado nível de desenvolvimento econômico, passou a ser fundamental o equacionamento da questão fiscal pelo equilíbrio real das contas públicas. Fundamentalmente, necessita-se arrecadar melhor e otimizar o gasto público, para fazer frente às demandas de uma sociedade ainda muito marcada por desigualdades de oportunidades e carente de uma maior justiça fiscal.

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