Ações no STF e fiscalização federal sobre as transferências especiais

O quadro abaixo apresenta as informações básicas das principais ações em andamento no STF sobre emendas parlamentares, cujas siglas correspondem a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).

Ação	Autor	Demanda fundamental (petição inicial)
ADI 7688	Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji)	Declaração da inconstitucionalidade das transferências especiais (Emenda Constitucional 105/2019, art. 1°, que incluiu o art. 166-A na Constituição Federal), com interpretação conforme.
ADI 7695	Procuradoria-Geral da República (PGR)	Declaração da inconstitucionalidade das transferências especiais (Constituição Federal, art. 166-A, inciso I e parágrafos 2°, 3° e 5°) e dispositivos normativos derivados.
ADI 7697	Partido Socialismo e Liberdade (PSOL)	Declaração da inconstitucionalidade das emendas impositivas (Constituição Federal, art. 166, parágrafos 11 e 12, e outros dispositivos constitucionais vinculados).
ADPF 850	Cidadania (partido político)	Declaração da inconstitucionalidade das emendas de relator (RP 9).
ADPF 851	Partido Socialista Brasileiro (PSB)
ADPF 854	Partido Socialismo e Liberdade (PSOL)
ADPF 1014	Partido Verde (PV)

ADPF 854 e ADI 7688

Dentre as ações acima, destacam-se, como originárias de demandas por manifestações técnicas e auditorias da CGU, a ADI 7688 e a ADPF 854. No contexto das suas deliberações, foram fixadas referências relevantes sobre a abrangência da fiscalização federal.

A introdução, na Constituição Federal, das transferências especiais (art. 166-A) e, especialmente, a indicação de que, uma vez transferidos, tais recursos passam a pertencer ao ente federado destinatário (art. 166-A, §2°, inciso II) gerou questionamentos sobre a competência do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Controladoria-Geral da União (CGU) para fiscalizar plenamente a execução das despesas vinculadas.

Em 2023, o Acórdão TCU 518/2023 – Plenário, posteriormente superado por deliberações do STF, tratou de especificar o escopo das avaliações de competência federal. Mas, a partir de 2024, no cumprimento de deliberações do STF, a CGU passou a atuar em escopo mais amplo, entregando produtos cujos resultados constam consolidados no “Relatório 1710361 - Transferências especiais (emendas parlamentares) para entes federados: recursos repassados a entidades do terceiro setor (ADI 7688)”.

Com a Decisão de 01/08/2024, do Ministro relator do STF (posteriormente referendada pelo Plenário), no âmbito da ADI 7688, a CGU recebeu, de forma direta e clara, a indicação de que poderia avançar no planejamento de auditorias próprias, de sua iniciativa, complementares às determinadas pelo STF, sobre transferências especiais

Decisões do STF e evolução normativa

Além do impedimento do uso das emendas de relator (RP 9), o STF adotou decisões importantes que, em regra, provocaram alterações normativas que contaram com contribuições da CGU.

Na Lei Complementar 210/2024, foram introduzidas ou formalizadas as seguintes configurações requeridas pelo Supremo:

·obrigatoriedade de as emendas de bancada estadual (RP 7) destinarem recursos a projetos e ações “estruturantes para a unidade da federação representada pela bancada, vedada a individualização de ações e de projetos para atender a demandas ou a indicações de cada membro da bancada” (art. 2°);

·nas emendas de bancada (RP 7), vedação da “designação genérica de programação que possa resultar na execução de projetos de investimentos de obras por múltiplos entes ou entidades, ressalvados os projetos para região metropolitana ou região integrada de desenvolvimento, cujas emendas deverão identificar de forma precisa o seu objeto” (art. 2°, §1°, inciso I);

·destinação das emendas de comissão (RP 8) para a saúde condicionada ao atendimento de critérios técnicos estabelecidos no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS; art. 4°, §4°)

·estabelecimento de limite ao crescimento do volume financeiro das emendas parlamentares (art. 11); e

·sujeição das transferências especiais (emendas pix) à fiscalização federal (art. 7°, parágrafo único).

Ainda Lei Complementar 210/2014, artigo 10, merecem destaque as seguintes hipóteses de “impedimento da ordem técnica” à execução de emendas parlamentares:

não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios que fiquem a cargo do empreendimento após sua conclusão, da capacidade de aportar recursos para seu custeio, operação e manutenção (inciso V);
não comprovação da suficiência dos recursos orçamentários e financeiros para conclusão do empreendimento ou de etapa útil com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade (inciso VI);
reprovação da proposta ou plano de trabalho (inciso XIII); e
no caso de transferência especial, indicação de objeto com valor inferior ao montante mínimo para celebração de convênios e de contrato de repasses previsto no regulamento específico do tema (inciso XXVI).

Especificamente sobre as transferências especiais, ocorreu o estabelecimento, no âmbito da ADI 7688, da obrigatoriedade de utilização do sistema de transferências do governo (Transferegov.br) para seu processamento e a participação dos ministérios na sua avaliação, como requisito prévio ao envio dos recursos aos entes federativos. Para tanto, o Poder Executivo expediu a Portaria Conjunta MGI/MF 2/2025, estabelecendo:

dever, dos órgãos e entidades setoriais do Sistema de Gestão de Parcerias da União (Sigpar), de avaliar os planos de trabalho apresentados pelos entes federativos destinatários;
conteúdo a ser contemplado nas avaliações dos órgãos setoriais citados; e
providências adotadas nos casos de serem necessárias complementações de informações ou reprovações