Emendas de bancada, de comissões e individuais

Na Constituição Federal e na Lei Complementar 210/2024, as emendas são definidas como:

Embora as definições legais sejam relativamente claras, sua compreensão pode ser dificultada pelo uso de expressões como “RP 9”, “emendas de relator” e “emendas pix”.

De onde vem o “RP”? De uma necessidade prática, na organização da contabilidade pública, de distinguir as despesas quanto ao seu impacto no “resultado primário”, que é o encontro de despesas e receitas do governo no qual se verifica o resultado antes do pagamento despesas financeiras.

O quadro abaixo associa, então, os “RP” às definições legais que as despesas, inclusive decorrentes de emendas parlamentares, recebem na legislação.

Emendas de relator

Temos que, como regra geral, as emendas parlamentares podem ser identificadas pelas menções aos indicadores de “RP”: RP 6: individuais (impositivas); RP 7: de bancada estadual (impositivas); RP 8: de comissão permanente; e RP 9: de relator-geral.

Ainda que, formalmente, as “RP 9” sejam atribuídas ao relator do orçamento, elas alcançaram R$ 16,1 bilhões em 2020, R$ 12,7 bilhões em 2021 e R$ 7,89 bilhões em 2022. Efetivamente, foram produto do acolhimento de demandas de boa parte, provavelmente a maioria, dos parlamentares representados no Congresso Nacional. Porém essa sistemática carecia de transparência, especialmente quanto à origem, ou seja, ao parlamentar que era efetivamente “autor” (demandante) do recurso alocado.

Em função das dificuldades relacionadas a transparência e rastreabilidade, que deram origem à expressão “orçamento secreto”, o Supremo Tribunal Federal (STF) proibiu o uso das emendas “RP 9” e elas deixaram de incluídas no Orçamento de 2023.

Emendas impositivas

Como regra geral, a administração pública brasileira pratica o orçamento “autorizativo”, de modo que o Poder Legislativo autoriza o Executivo, mediante a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). Então, excetuando as despesas obrigatórias, as demais, inclusive as emendas parlamentares, são “discricionárias”, podendo haver deliberação do Executivo por não realizar a execução.

A partir da Emenda Constitucional 86/2015 (alterando o artigo 166 da Constituição Federal, com a introdução do §11), as emendas parlamentares individuais (RP 6) deixaram de ser “autorizativas”, no sentido de não mais terem sua execução deliberada discricionariamente pelo governo. Já as emendas de bancada passaram a ser impositivas a partir da Emenda Constitucional 100/2019.

Nos dois casos de emendas impositivas, há ainda a possibilidade de não serem executadas em decorrência de impedimentos de ordem técnica, mencionados na Constituição Federal (art. 166, §13) e listados na Lei Complementar 210/2024 (art. 10). Dentre os impedimentos, constam:

• ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial responsável pela programação, nos casos em que for necessário;
• ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for necessária;
• não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios que fiquem a cargo do empreendimento após sua conclusão, da capacidade de aportar recursos para seu custeio, operação e manutenção;
• não comprovação da suficiência dos recursos orçamentários e financeiros para conclusão do empreendimento ou de etapa útil com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade;
• incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do órgão setorial responsável pela programação;
• reprovação da proposta ou plano de trabalho; e
• omissão ou erro na indicação de beneficiário pelo autor da emenda impositiva individual ou de bancada estadual.

Havendo impedimento de ordem técnica, cada órgão cabe ao órgão ou ente executor da emenda determinar diligências (demandar informações, documentos etc.) para a regularização do impedimento, sempre que possível.

Em primeiro lugar, cabe esclarecer que o governo federal não usa o mecanismo de transferência chamado “pix” para enviar recursos aos municípios. Efetivamente, os recursos são transferidos mediante ordens bancárias, como ocorre com todas as demais transferências voluntárias da União.

A expressão “emenda pix” se popularizou porque, logo após seu surgimento, as “transferências especiais” foram percebidas, pelos atores envolvidos, como sem burocracia e ágeis, como ocorre hoje nas transferências, via pix, entre clientes bancários de todo o país. De fato, as “transferências especiais” foram introduzidas na Constituição Federal (artigo 166-A) pela Emenda Constitucional 105/2019, como uma nova forma de transferência, decorrente de emenda individual impositiva, a ente federativo. Conforme o artigo 166-A (§2°), os recursos são “repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere”.

Convém ressaltar que, com a evolução dos controles sobre esse tipo de emenda, ampliou-se a participação dos Ministérios na verificação planos para aplicação dos recursos pelos entes federativos destinatários, de modo que, hoje, a comparação com o pix não é tão adequada. Ou seja, não basta indicar o CNPJ do destinatário e “mandar um pix”, sendo necessário apresentar plano de trabalho etc.

Conforme mencionado acima, mesmo as emendas impositivas, como é o caso das transferências especiais, são sujeitas à verificação sobre a existência de impedimentos de ordem técnica, que podem suspender ou impedir a execução. Nesse sentido, com o objetivo de cumprir as decisões do STF, o Poder Executivo expediu, em 24/01/2025, a Portaria Conjunta MGI/MF 2/2025 (procedimentos e prazos para avaliação dos planos de trabalho relativos às transferências especiais, dos exercícios de 2024 e anteriores), estabelecendo, essencialmente:

• dever, dos órgãos e entidades setoriais do Sistema de Gestão de Parcerias da União (Sigpar), de avaliar os planos de trabalho apresentados pelos entes federativos destinatários;
• conteúdo a ser contemplado nas avaliações dos órgãos setoriais citados; e
• providências adotadas nos casos de serem necessárias complementações de informações ou reprovações.