Paula Schommer

1. Definição Governo Aberto 
É possível uma definição brasileira de Governo Aberto, inspirada nos conceitos da OCDE e OGP, mas que leve em conta os três níveis da federação?  

A pergunta é desafiadora, uma boa provocação. Temos muito a aprender e a compartilhar com iniciativas globais em governo aberto, como a Parceria pelo Governo Aberto (Open Government Partnership), da qual o Brasil participa ativamente desde seu início, e com o enfoque da OCDE, que enfatiza a relação entre governo aberto e desenvolvimento econômico. 

O Brasil conta com uma trajetória de participação cidadã, inovação social e construção de governos democráticos, muitas delas iniciadas e desenvolvidas a partir do local, outras estimuladas a partir da Constituição Federal de 1988 e de políticas nacionais. Muitas dessas práticas não utilizam o rótulo governo aberto, mas expressam e se fundamentam em aspectos do conceito de governo aberto, que inclui transparência, participação cidadã, accountability e inovação. 

Como República Federativa, em um país com muita diversidade, temos uma combinação de autonomia e inovação locais com regras gerais definidas na Constituição e em leis e políticas que se aplicam a todos os entes. Uma possível definição brasileira de governo aberto pode levar em conta essa combinação de diversidade e princípios e orientações comuns. Como nação, é importante que tenhamos clareza de que queremos governos democráticos, transparentes e que valorizem a visão e a contribuição de seus cidadãos. E que há múltiplas formas de fazê-lo e alcançar bons resultados a partir disso, tanto em cultura democrática e cidadania, como em eficiência e qualidade dos serviços públicos. 

 
2. Governança 
Supondo o interesse das partes envolvidas e os problemas comuns (issues), como melhorar a governança e o processo de tomada de decisão ao se implementar ações de Governo Aberto, considerando que o tema é, necessariamente, multinível e multi-stakeholder? 

A governança pode ser vista mais como um processo de exercício do poder do que como uma estrutura definida a priori para a distribuição do poder, embora essas duas dimensões – ação e estrutura - se relacionem o tempo todo. Aprimorar a governança é um desafio contínuo, processual, situado no contexto, na prática cotidiana, embora seja influenciada por questões estruturais. É preciso avaliar as condições e buscar em cada situação os caminhos para que haja mais equilíbrio na distribuição do poder, para que nossas decisões sobre alocação de recursos e esforços coletivos sejam mais justas e contemplem a diversidade de conhecimentos e necessidades de nossa população e seus grupos (ou stakeholders – aqueles que tem um interesse ou são afetados pelas decisões em certo tema e lugar).  

Não há fórmula pronta, mas é possível definir princípios ou valores compartilhados que se quer priorizar e promover ao praticar a governança, ao mesmo tempo que se definem objetivos claros, factíveis e realistas, em cada contexto de ação e decisão. Os resultados concretos no curto e médio prazo, com ganhos para todos os envolvidos, tendem a gerar incentivos para que o engajamento mútuo prossiga e se alcance resultados mais ambiciosos no longo prazo. Há, pois, que combinar compromissos, planos e resultados de curto e médio prazo com visão de longo prazo, observando como nossas práticas cotidianas estão relacionadas às mudanças em valores, cultura política, instituições e estruturas de exercício do poder. 

Além do alcance de metas e objetivos, a qualidade do processo de decisão, implementação e gestão das políticas e dos serviços públicos é fundamental. Se há transparência e as pessoas participam da definição das regras e as compreendem, se há possibilidade de expor e mediar visões e interesses diferentes, e todos aprendem sobre os limites e possibilidades, vai se construindo aprendizagem e confiança entre os participantes e nos processos de governo e governança.  

Há uma relação de interdependência entre informação, transparência, accountability, participação cidadã e confiança. A depender de como se dá essa relação, em cada contexto, é possível ampliar a capacidade de coprodução dos serviços públicos, envolvendo governo e cidadania e aprimorando a oferta e qualidade dos serviços. É possível também destruir confiança e capacidade de colaboração para a solução de problemas coletivos. Algumas dessas ideias estão desenvolvidas neste texto que elaboramos no âmbito do grupo de pesquisa Politeia, da Universidade do Estado de Santa Catarina.https://www.scielo.br/j/cebape/a/VGxqkj4SXKBDtnvTj7hPhgs/ 

É importante contar também com lideranças nos governos e nos vários segmentos da sociedade. Pessoas que conhecem os temas em questão, os territórios, os processos internos e são capazes de convocar outras pessoas para participar e seguir engajados ao longo do tempo, com uma visão de longo prazo. É uma função que se pode chamar de “Systems convening - the art of convening diverse voices across difficult boundaries”, conforme desenvolvido por Bev e Etienne Wenger Trayner. 

3. Participação  
Diante do dilema da ação coletiva e da falta de incentivos para a participação, que estratégias poderiam ser adotadas para mobilizar, envolver ou trazer para o debate sobre Governo Aberto, os indivíduos e as organizações da sociedade civil? 

Me parece que as pessoas têm participado bastante do debate e da ação coletiva, ainda que não seja do jeito que se espera ou pelos canais e meios tradicionais. Vejo pessoas de diversos perfis interessadas em opinar, participar, se envolver no debate e no enfrentamento dos problemas coletivos. Algumas pessoas e grupos, porém, tem feito isso a partir de informações e ideias falsas, sem respeito à visão do outro e às vezes de forma violenta. Em alguns espaços consolidados de participação, como os conselhos, conferências e orçamentos participativos, tivemos obstáculos, mudanças no perfil dos participantes ou desarticulação. Em outros, houve fortalecimento e inovações que enriqueceram os processos de decisão. Há que se fortalecer e inovar nos espaços existentes e criar novas oportunidades para diálogo e debate, baseados em informações mais qualificadas, em que as pessoas possam se encontrar, ouvir as diferentes visões, perceber o muito que tem em comum, aproximar e promover vínculos, e tomar decisões em torno do que é comum. 

Os governos precisam conhecer, valorizar e saber contar com a diversidade e pluralidade da sociedade civil, da cidadania, dos usuários dos serviços públicos, que são muito heterogêneos. Há que admitir que as melhorias em um país não se fazem apenas nos governos, sim no dia a dia, no cotidiano, por meio do Estado e das organizações privadas e sociais e cidadãos envolvidos com o coletivo, o bem público.  

Amitai Etzioni, em texto clássico sobre “Concepções alternativas de accountability”1, diz que o servidor público (ou administrador) pode exercer uma liderança criativa, e ajudar a “educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam daquilo que é legal, ético e justo. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo” (2009, p. 297). Se o servidor público (ou administrador) adota uma postura de accountability de “orientação”, como dito por Etzioni, ele “precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais, como atuam as comunidades políticas, quais são os valores e anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis” (Etzioni, 2009, p. 299).  

Hoje em dia, além dos conhecimentos em direito, administração, economia e áreas específicas de saúde, educação, segurança pública, infraestrutura, a atividade política e de governo requer conhecimento de ponta em antropologia, psicologia social, sociologia e comunicação, por exemplo, pois há muitas novidades na maneira como as pessoas pensam, agem e se comunicam e muitas vezes somos incapazes de compreender, acompanhar. E esse desconhecimento fragiliza os governos e lideranças políticas.  

Um grande desafio para os governantes é o de se aproximar e promover a participação dos grupos mais vulneráveis e menos organizados, pois podem ajudar os governos a compreender suas necessidades e assim promover seus direitos e contribuir para melhorar os serviços públicos, e explicar sobre os limites. Assim, se pode reduzir expectativas falsas, frustrações, desconfiança e desesperança, que muitas vezes alimentam visões polarizadas, simplistas e antidemocráticas, que não ajudam a resolver os problemas, ao contrário, tendem a piorá-los.   

Há que se pensar em estratégias variadas, combinando o presencial o online, para envolver cidadãos com diferentes perfis, necessidades e conhecimentos. Pessoas de diferentes territórios, idades, gêneros, cores, religiões, visões de mundo. Há segmentos como o das pessoas idosas, ou jovens, por exemplo, que podem ser envolvidos como protagonistas, não como incapazes a serem protegidos ou guiados. Se não envolvemos as pessoas no governo e na ação coletiva, desperdiçamos seu potencial e as deixamos vulneráveis a visões limitadas sobre os desafios coletivos e a convivência humana e sobre os próprios governos. 

Pode-se também considerar os governos, para além de garantidores da ordem e provedores de serviços, como plataformas permanentes de educação cidadã e educação política, de valorização da democracia, do debate, da argumentação sobre ideias baseadas em dados e informações qualificadas. E se pode investir recursos e capacidades nisso, para desenhar e executar processos de decisão e gestão que desenvolvam a capacidade de servidores públicos e cidadãos. Podemos entender que a principal tarefa dos governos é produzir, com os cidadãos, a democracia, a cidadania, o desenvolvimento das pessoas. Com isso, servidores públicos e cidadãos são capazes de melhorar os serviços públicos, bem como os serviços e a produtividade privadas, com efeitos positivos sobre o desenvolvimento do país e a vida de todos. 

Mas não se pode iludir as pessoas, convidando-as a opinar e se envolver e depois não considerar essas opiniões, não compartilhar poder de fato, não prestar contas do que foi feito ou deixou de ser feito, explicando os porquês. Aí se gera frustação e desconfiança para com os governos e lideranças. Por outro lado, se há transparência e diálogo, inclusive sobre as dificuldades e erros, pode-se reforçar a confiança e gerar aprendizagem, fortalecendo processos futuros de colaboração.  

4. Organização em rede 
As redes são formas de organização flexíveis, horizontais, não-hierarquizadas, menos burocráticas e que facilitam o fluxo de informações, ideias e criatividade. Ao mesmo tempo que garantem a autonomia dos participantes (agências governamentais, municípios, ONGs, etc.), poderiam constituir-se uma solução para que os esforços de Governo Aberto tenham continuidade e para que os avanços não se limitem a um único período?  

Sim, esse tipo de rede pode contribuir para sustentar esforços continuados. Mas sua construção e manutenção ao longo do tempo é desafiadora. Neste texto de 2017, Florencia Guerzovich e eu já falávamos em tipos de pontes que estávamos construindo e destruindo nos municípios brasileiros. De lá para cá, me parece que destruímos mais pontes do que construímos. Temos um imenso trabalho pela frente de construção e reconstrução de diálogo, confiança e colaboração. Precisamos usar nossas melhores capacidades para isso e os governos locais e os catalisadores do governo aberto podem desempenhar um papel relevante. 

 
5. Sustentação  
Do ponto de vista da teoria e da prática da Administração, o que poderia ser feito para sustentar e difundir a cultura de Governo Aberto, sobretudo nos municípios?  

Considerando o que já foi dito nas questões anteriores, eu destacaria três pontos: i) conhecer e valorizar o que já existe nos municípios e na diversidade da sociedade civil em cada local; ii) incentivar novos experimentos; iii) promover intercâmbios entre as pessoas envolvidas em diversas práticas e iniciativas. 

 
6. Dados abertos 
Como o Governo Aberto poderia ser apresentado não como uma obrigação, mas como parte da solução para algumas das inúmeras dificuldades das prefeituras dos pequenos municípios, sabendo-se que 68% dos municípios brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes? Seria o caso, por exemplo, da utilização de dados abertos que, de um lado, têm complexidades técnicas e, de outro, apresentam potencial para melhorar a gestão do município, sua economia, etc.?  

Em não pensaria em governo aberto como obrigação, mas a pergunta me fez refletir e sim, de certo modo, em um contexto democrático, é sim uma obrigação ou um pressuposto que qualquer governo ou servidor público seja transparente e preste contar sobre seus atos e omissões e governe com os seus cidadãos. O governante sabe que não governa sozinho, que precisa contar com o conhecimento e a capacidade de todos os cidadãos. Sabe que precisa promover inovações para que os governos e cidadãos melhorem seu desempenho na garantia de direitos e provisão serviços para todos, sobretudo para aqueles que precisam mais dos serviços públicos. Por outro lado, a maneira pela qual se faz isso não precisa ser uma obrigação. Sim estimular as várias possibilidades. 

Os dados abertos podem contribuir para isso, sim. Mas mesmo a definição de quais dados serão abertos e como serão disponibilizados, seguindo certo padrão, pode ser feito de modo mais colaborativo, horizontal e partindo dos municípios, da ponta, em lugar de ser feito de modo tecnocrático, de cima para baixo. É o que estamos buscando fazer, por exemplo, em um projeto de padronização de dados abertos em compras e contratações públicas em Santa Catarina, no qual estamos construindo uma rede de padronização, a partir de uma comunidade de padronização e grupo de apoiadores de diversas instituições.  

Para contribuir e estimular os municípios a se envolver em governo aberto e inovar, além do que já foi dito, alguns caminhos são: i) reconhecer o que já fazem, sistematizar, articular e estimular reflexões e aprendizagem; ii) mostrar os potenciais benefícios da prática do governo aberto, a partir de exemplos concretos de outros governos locais; iii) facilitar a vida dos municípios, evitando demandas sobrepostas e contraditórias, por exemplo, sobre tipos de dados e informações que devem prestar a outros níveis de governo e órgãos de controle. 

7. Experiência local  
Cada município tem sua própria realidade, seu aprendizado e capital social, não sendo esperado que seja feita uma cópia do modelo federal de Governo Aberto. De que forma uma gestão municipal que pretenda trabalhar com os princípios de Governo Aberto poderia utilizar a experiência, os esforços e as práticas locais, inclusive para motivar os servidores públicos e inspirar os cidadãos? 

É possível fazê-lo ao promover oportunidades de diálogo, compartilhamento e aprendizagem com a própria prática, além de intercâmbios entre pares, articulação entre diferentes gerações – servidores públicos mais experientes e jovens com formação diversa, com a academia, outros níveis de governo e redes e organismos internacionais. Algo que processos como o Programa Time Brasil e a Parceria pelo Governo Aberto buscam promover. E que pode ser ampliado e se tornar ainda mais plural em termos de participantes e repertórios de ação.