Indicadores de Transparência: Desempenho Institucional dos Municípios

Em 2013, foi lançado o 2º Plano de Ação do Brasil na OGP, que contou com a participação de 19 órgãos do Governo Federal e resultou em 52 compromissos. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA, ficou responsável pelo compromisso 2.22, que consistia em construir um modelo de indicadores de transparência do desempenho institucional dos municípios brasileiros. Confira abaixo a entrevista realizada pela Equipe OGP Brasil com Antonio Lassance, pesquisador do IPEA e responsável pela coordenação do compromisso.

 1- O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA, foi coordenador do Compromisso 2.22 (Construção de um modelo de indicadores de transparência do desempenho institucional dos municípios brasileiros) do 2º Plano de Ação do Brasil na OGP. O compromisso buscava oferecer informações aos gestores públicos e aos cidadãos para servir de base comparativa de avanços e desafios da gestão municipal. Em linhas gerais, comente um pouco dos objetivos principais desse compromisso e qual o contexto em que ele estava inserido.

 No processo de diálogo que a Presidência da República abriu sobre o Governo Aberto, em 2012, as organizações da sociedade civil citaram o Ipea como um órgão que precisava ser chamado para ajudar. A expectativa desses representantes da sociedade era a de que pudéssemos apresentar indicadores e análises sobre municípios que estão em melhor ou pior situação, em termos de seus compromissos com a cidadania. Entendemos isso como um pedido para olharmos e mostrarmos municípios que estão não apenas melhores ou piores, e ponto final, mas entender por que alguns estão melhor ou pior capacitados para oferecer uma adequada prestação de serviços públicos e garantir o respeito a direitos fundamentais. A tarefa era e é um grande desafio.

Mais do que oferecer números, nossa expectativa é oferecer uma metodologia que possa ser facilmente compreendida e plenamente utilizada por organizações civis e que possa ser "colocada debaixo do braço" por qualquer pessoa, como se fosse um instrumento de trabalho para cobrar avanços da cidadania.

 O que tenho sugerido vai na linha de evitar dois erros comuns. O primeiro erro a ser evitado é o de simplesmente criar mais um índice ou indicadores, dentre tantos já existentes. Ao contrário, a ideia é apresentar uma forma de encontrar, comparar e analisar municípios irmãos, ou seja, que têm características socioeconômicas e políticas muito semelhantes, mas que apresentam desempenho distinto em vários aspectos.

 A ideia é bem simples: suscitar uma aproximação e diálogo entre prefeituras e organizações sociais de municípios distintos, para que elas se irmanem na busca de soluções. É uma forma de induzir aprendizado sobre os avanços e dificuldades no campo da governabilidade, da governança e da gestão públicas. É importante enfatizar que as comparações servem não para enaltecer um único município e recriminar os demais. A ideia é que as pessoas pensem na comparação como um guia para a ação prática, mas sabendo que cada município tem algo a oferecer de melhor.

 O segundo aspecto a ser destacado é que devemos entender o contexto difícil dos municípios e evitar comparações esdrúxulas entre municípios que têm condição socioeconômica e institucional distinta. Os municípios brasileiros, além de estar em uma grande crise, são diversos e possuem grandes assimetrias. Tanto a comparação entre municípios, do ponto de vista de seu desempenho institucional e gestão, quanto a própria escolha de variáveis e seus respectivos indicadores devem levar em conta tais diferenças.

 2- Em meados de 2016, na esteira de conclusão do 2º Plano de Ação, o IPEA apresentou proposição de um modelo de indicadores de gestão para a cidadania municipal plena – ferramenta estratégica para o planejamento, acompanhamento e avaliação da gestão. Comente um pouco como foi a formulação desse projeto até chegar em sua versão final.

 A sugestão foi discutida no âmbito do Ipea e do OGP, com o apoio da CGU, a todo o momento nos orientando, nos acompanhando e nos cobrando os prazos com esses compromissos. Fizemos várias reuniões e seminários.

 Enfim, chegamos a uma primeira proposta, que apresentei em seminário no final de fevereiro. Tivemos a presença, além dos colegas pesquisadores do Ipea, de pessoas da CGU e também as do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Também temos discutido o assunto com organizações civis e entidades municipalistas, que têm tudo para agirem como organizações parceiras, tomando iniciativas que se somem a esse esforço na medida em que se utilizem dessa metodologia de municípios irmãos para lançar luz sobre problemas específicos e encontrar soluções viáveis a problemas que julguem relevantes.

3- Considerando que os municípios brasileiros são bastante heterogêneos e têm diversas especificidades e assimetrias, a busca de indicadores adequados e abrangentes se tornou um grande desafio. De que maneira os indicadores dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio contribuíram para as pesquisas? Qual foi a solução encontrada para identificar os indicadores mais apropriados para a ferramenta?

Muitos municípios aderiram à Agenda de Compromissos de Desenvolvimento dos Objetivos do Milênio, de 2013 a 2016. A adesão e o cumprimento ou não das metas estipuladas pelas prefeituras fornece bons indicadores da diferença entre gestões municipais de maior ou menor dedicação a políticas de desenvolvimento social. Respeitadas as diferenças entre os grupos de municípios, precisamos ainda testar esses dados e verificar sua consistência em termos comparativos. Outros indicadores podem ser utilizados alternativamente, de forma a que sejam mais condizentes com o perfil de cada grupo de municípios a serem criados.

A vantagem dos ODMs municipais é que eles já respondem por um esforço de isolar indicadores que são próprios para municípios e que refletem minimamente alguns esforços de gestão. Apenas temos que distinguir alguns indicadores que são mais adequados a municípios de um certo tipo de perfil do que a outros.

4- A ferramenta tem conexão com os princípios da OGP de incrementar a participação social, o accountability e a transparência. Nesse sentido, quais seriam ainda os grandes desafios de governo aberto para a implementação plena de modelo de indicadores para a cidadania municipal?

Quebramos a cabeça para oferecer uma proposta feita justamente para buscar a sua apropriação pelas organizações da sociedade civil, em particular aquelas de âmbito municipal. Mais do que os indicadores e as análises que podem ser feitas, o fundamental é que a metodologia seja útil como ferramenta para estimular a prestação de contas.

Partimos da ideia de que, ao oferecermos aos cidadãos alguns parâmetros de comparação entre seus municípios e outros similares, isso pode ser útil para um aprendizado entre municípios e para estruturar formas de cobrança mais efetivas dos cidadãos sobre seus governos e suas câmaras de vereadores.

5- Em linhas gerais, como o Ipea pode continuar contribuindo para o fomento de governo aberto no Brasil? Quais são os grandes avanços e desafios do país?

Um dos grandes desafios do país é retomar iniciativas que atualmente encontram-se ameaçadas de descontinuidade, por inúmeros fatores. Qualquer proposta, como essa que estamos apresentando, precisa ser, depois de formulada, testada, repetida, ajustada ao longo dos anos. Um dos segredos de qualquer análise de cunho comparativo é a de que precisamos ter continuidade dos dados e dos esforços de comparação, ou se perde a noção de trajetória. Sabe-se se alguém está bem ou mal, mas não se sabe se está melhorando ou piorando.

Assim como esperamos que os municípios aprendam mais, a partir do momento em que se irmanem, nós também, pesquisadores, temos muito a aprender com os municípios e suas organizações civis. Os problemas sociais, a organização dos municípios e sua situação institucional são dinâmicos, e não estáticos. Não estamos tratando de coisas, mas de pessoas e organizações que interagem, acertam, falham e se transformam ao longo do tempo, institucionalizando acertos ou, infelizmente, erros. A maneira que temos de estudá-las também segue um percurso de aprendizagem.

Creio que o grande desafio dos pesquisadores do Ipea tem sido, no atual momento, "não deixar a peteca cair". Manter o compromisso com iniciativas que foram muito positivas, evitar que elas caiam no esquecimento ou sofram descontinuidade me parece algo que a sociedade brasileira quer e sente falta.