Combate ao Desmatamento

REDD+ é um instrumento desenvolvido no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês) para recompensar financeiramente países em desenvolvimento por seus resultados relacionados às atividades de:

(i) redução das emissões provenientes de desmatamento;
(ii) redução das emissões provenientes de degradação florestal;
(iii) conservação dos estoques de carbono florestal;
(iv) manejo sustentável de florestas;
(v) aumento dos estoques de carbono florestal.

Por meio desse instrumento, países em desenvolvimento que apresentarem reduções verificáveis de emissões de gases de efeito estufa e/ou aumento de estoques de carbono serão elegíveis a receber “pagamentos por resultados” de diversas fontes internacionais, em particular do Fundo Verde para o Clima (GCF, na sigla em inglês).

De acordo com princípios estabelecidos sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, países desenvolvidos devem oferecer apoio financeiro e tecnológico adicional a países em desenvolvimento, a fim de viabilizar suas ações de mitigação e adaptação à mudança do clima, incluindo REDD+.

Neste contexto, os pagamentos por resultados de REDD+ realizados devem ser contabilizados para o cumprimento dos compromissos de financiamento climático de países desenvolvidos. Em novembro de 2013, a 19ª Conferência das Partes (COP-19) da UNFCCC, em Varsóvia, Polônia, definiu um conjunto de sete decisões (Decisões 9 a 15/CP.19) sobre aspectos metodológicos, institucionais e de financiamento para pagamentos por resultados de REDD+, o Marco de Varsóvia para REDD+ (The Warsaw Framework for REDD+). O Marco de Varsóvia para REDD+ estabelece os requisitos para o reconhecimento de resultados de mitigação no setor florestal e para a obtenção de pagamentos por resultados.

A Estratégia Nacional para REDD+ do Brasil (ENREDD+) foi instituída pela Portaria MMA nº 370, de 2 de novembro de 2015. A estratégia tem como objetivo geral contribuir para a mitigação da mudança do clima por meio da eliminação do desmatamento ilegal, da conservação e recuperação dos ecossistemas florestais e do desenvolvimento de uma economia florestal sustentável de baixo carbono, gerando benefícios econômicos, sociais e ambientais.

A implementação da ENREDD+ é feita por meio da Comissão Nacional para REDD+ (CONAREDD+), reestabelecida pelo Decreto nº 11.548, de 5 de Junho de 2023. A CONAREDD+ é composta por representantes dos governos federal e estadual, da sociedade civil, da academia, do setor privado e de povos indígenas e povos e comunidades tradicionais.

A Comissão é assessorada por uma Secretaria Executiva e por Grupos de Trabalho Técnico que constituem espaço para o debate e construção participativa. A Secretaria-Executiva da CONAREDD+ é exercida pelo Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, por meio de Sua Secretaria Extraordinária de Controle do Desmatamento e Ordenamento Ambiental Territorial.

Em virtude dos resultados de redução do desmatamento alcançados na Amazônia, o Brasil desenvolveu uma solução financeira para ampliar os recursos disponíveis para conter o desmatamento: o Fundo Amazônia.

Instituído pelo Decreto nº 6.527/2008, o Fundo representa um dos instrumentos pioneiros de captação de recursos por resultados de REDD+. A Estratégia Nacional para REDD+, junto como PPCDAm, é a política pública orientadora para os investimentos do Fundo, que tem por objetivo financiar ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável das florestas no bioma Amazônia. Até 20% dos recursos do Fundo Amazônia podem ser utilizados para apoiar o desenvolvimento de sistemas de monitoramento e controle do desmatamento em outros.

REDD+ é um pagamento por um resultado, o que o torna semelhante a mecanismos de pagamentos por serviços ambientais. Não obstante, REDD+ é um instrumento financeiro voltado especificamente à transferência de recursos aos países em desenvolvimento com base em resultados de redução de emissões do setor florestal. Os pagamentos são feitos por resultados de mitigação, medidos em toneladas de CO2 equivalente (CO2e), comparados a uma referência previamente definida (nível de referência de emissões florestais ou nível de referência florestal).

A principal diferença entre o REDD+ e PSA é que este inclui pagamentos para além de redução de emissões ou sequestro de carbono, como, por exemplo, pagamentos por serviços de provisão hídrica e conservação da biodiversidade. Em termos legais, o Decreto nº 11.548/2023 estabelece as diretrizes para a implementação de REDD+ no Brasil, enquanto o Pagamento por Serviços Ambientais é regulado pela Lei nº 14.119/2023.

Para sua viabilidade, mecanismos de REDD+ devem cumprir um conjunto de salvaguardas denominadas “Salvaguardas de Cancún”. Além disto, os recursos recebidos podem ser utilizados para apoiar esquemas nacionais e subnacionais de PSA, a exemplo do projeto piloto Floreta+ Amazônia.

A competência institucional para o monitoramento do desmatamento no país cabe ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), vinculado ao Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação, por meio dos sistemas Deter e o Prodes, que podem ser acessados pelo site Terra Brasilis.

O MMA e as entidades vinculadas utilizam as informações disponibilizadas pelo Inpe para formulação e execução de políticas públicas e para o estabelecimento de diretrizes de ação dentro de suas atribuições regimentais.

Nas últimas décadas ocorreram mudanças significativas no padrão de desmatamento na Amazônia, o que demanda o desenvolvimento de novas estratégias e a retomada de ações que se demonstraram efetivas no passado.

Em particular, é possível notar:

a) interiorização do desmatamento, com invasão de terras públicas;
b) reconcentração do desmatamento em grandes áreas contíguas;
c) redução da capacidade da governança em áreas protegidas e assentamentos;
d) persistência do desmatamento ilegal nas cadeias produtivas;
e) aumento da degradação florestal.

Outro fator que merece destaque em relação à alteração da dinâmica de ocupação de áreas de floresta nativa ocorrida nos últimos anos é a associação entre o desmatamento, a intensificação dos conflitos pela posse da terra e a violência, potencializados pela presença cada vez mais proeminente do crime organizado associado ao tráfico de drogas na Amazônia e seu papel de domínio no território.

A análise dessas causas e as medidas que estão sendo adotadas para resolver os problemas estão detalhadas no Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal - PPCDAm.

De acordo com o artigo 23 da Constituição de 1988, a proteção ambiental e o combate à poluição são atribuições comuns entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Tais competências alcançam, inclusive, o controle do desmatamento, da degradação florestal e das queimadas.

A Lei Complementar nº 140/2011 fixa normas nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

De acordo com o artigo 17 da LC nº 140/2011, compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização a lavratura de auto de infração e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações ambientais, podendo os demais entes atuarem de forma subsidiária ou supletiva. O desmatamento ocorre tanto em áreas federais as quais requerem a atuação dos órgãos ambientais federais, no caso o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama e do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio (em unidades de conservação federais), bem como em áreas cuja a competência do licenciamento ambiental ou autorização para supressão da vegetação são de competência estaduais, nas quais a atuação da fiscalização ambiental compete aos órgãos estaduais de meio ambiente.

O histórico dos planos pode ser acessado neste link.

O ZEE – previsto na Política Nacional do Meio Ambiente e regulamentado pelo Decreto nº 4.297/2002 – constitui um instrumento estratégico e participativo de planejamento territorial em bases sustentáveis que tem como objetivo maior promover a ocupação racional do território e o uso sustentável de seus recursos naturais, subsidiando a concepção e a espacialização de planos, programas e políticas públicas de acordo com as potencialidades e limitações apresentadas pelo território.

A elaboração do ZEE compreende quatro etapas: planejamento, diagnóstico, prognóstico e implementação.

Parte-se inicialmente da mobilização dos recursos, da estruturação dos arranjos institucionais e da identificação das principais questões relacionadas ao uso do território para, em seguida, a realização de um diagnóstico integrado dos meios físico-biótico, socioeconômico e jurídico-institucional. A seguir, são estabelecidos cenários e propostas diretrizes legais e programáticas para cada unidade territorial identificada, acompanhadas por um plano de ações e medidas de comunicação e capacitação que contribuam para a implementação do instrumento.

Em conformidade com o pacto federativo e com o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), o ZEE é executado de forma descentralizada e compartilhada entre a União, os estados e os municípios.

Ao Poder Público Federal, sob coordenação do MMA, compete elaborar o ZEE nacional e os ZEE macrorregionais, que têm por objeto os biomas brasileiros ou territórios abrangidos por planos e projetos prioritários estabelecidos pelo Governo Federal.

No caso dos estados, a Lei nº 12.651/2012 estabeleceu um prazo de cinco anos, contados a partir de 28 de maio de 2012, para que todas as unidades da federação elaborassem e aprovassem seus respectivos ZEEs, segundo metodologia unificada estabelecida em norma federal (Decreto nº 4.297/2002).

Aos municípios, por sua vez, a Lei Complementar nº 140/2011 definiu o plano diretor como instrumento de planejamento e ordenamento territorial, cuja elaboração, no entanto, deve observar as iniciativas de ZEE nacional, macrorregionais e/ou estaduais existentes.

De acordo com a Lei nº 12.651/2012, existem três possibilidades de alteração dos percentuais exigidos de Reserva Legal nos imóveis rurais a partir do ZEE:

- o Poder Público Estadual, ouvido o Conselho Estadual de Meio Ambiente, poderá reduzir a Reserva Legal de 80% para até 50% nos imóveis rurais situados em área de florestas na Amazônia Legal. Além do ZEE aprovado, esta medida é restrita aos estados com mais de 65% de seus territórios ocupados por Unidades de Conservação de domínio público, devidamente regularizadas, e por Terras Indígenas homologadas.

- o Poder Público Federal poderá reduzir a Reserva Legal de 80% para até 50% nos imóveis rurais situados em área de florestas na Amazônia Legal, mas exclusivamente para fins de regularização, mediante recomposição, regeneração ou compensação da Reserva Legal de imóveis com área rural consolidada. Além da necessidade de indicação pelo ZEE, realizado segundo metodologia unificada, a definição das áreas passíveis de aplicação dessa medida deve excluir as áreas prioritárias para conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos e os corredores ecológicos. Os estados do Acre, do Pará e de Rondônia já adotaram essa medida em algumas regiões de seus territórios.

- mediante indicação pelo ZEE, o Poder Público Federal poderá ampliar as áreas de Reserva Legal em até 50% dos percentuais previstos na Lei nº 12.651/2012 (por exemplo, de 35% para até 52,5% nos imóveis rurais situados em área de Cerrado na Amazônia Legal), visando o cumprimento das metas nacionais de proteção à biodiversidade ou de redução de emissão de gases de efeito estufa.

Segundo a Lei nº 11.284/2006, consideram-se florestas públicas federais as florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União ou das entidades da administração federal indireta. Quando ainda não destinadas sob as formas previstas em lei – como Terras Indígenas, Unidades de Conservação, Territórios Quilombolas e assentamentos da reforma agrária –, fala-se em florestas públicas federais não destinadas.

A destinação das florestas públicas federais ocorre mediante a destinação das glebas públicas federais nas quais elas se situam (e que podem conter, como é possível imaginar, outras tipologias de vegetação ou mesmo áreas já antropizadas).

A destinação das glebas públicas federais ocorre no âmbito da Câmara Técnica de Destinação e Regularização Fundiária de Terras Públicas Federais Rurais, coordenada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e atualmente composta por 10 órgãos e entidades do Governo Federal, dentre os quais o MMA, o ICMBio e o Serviço Florestal Brasileiro.

A partir da identificação de áreas críticas e prioritárias, os membros da Câmara Técnica são consultados sobre eventual interesse nas glebas públicas federais não destinadas situadas nessas áreas e se manifestam, de maneira formal e fundamentada, observando suas competências e as normas aplicáveis às políticas públicas relacionadas às Terras Indígenas; Unidades de Conservação; Territórios Quilombolas; territórios de outros povos e comunidades tradicionais; reforma agrária; concessões florestais e políticas públicas de prevenção e controle de desmatamento.

Foi constituído pela Portaria GM/MMA nº 660/2023, Grupo de Trabalho para a Destinação de Florestas Públicas Federais (GT-FPND), tendo como objetivos principais identificar critérios e territórios prioritários para a destinação de florestas públicas federais; articular a atuação dos órgãos e entidades do MMA no âmbito da Câmara Técnica de Destinação e Regularização Fundiária de Terras Públicas Federais Rurais; e analisar e propor novas formas de destinação alternativas àquelas atualmente reconhecidas, compatíveis com a gestão sustentável das florestas públicas federais.

A identificação das florestas públicas não destinadas é feita pelo Cadastro Nacional de Florestas Públicas (CNFP), previsto na Lei nº 11.284/2006, cuja atualização periódica compete ao Serviço Florestal Brasileiro. Reúne dados georreferenciados sobre as florestas públicas brasileiras e oferece aos gestores públicos e à população em geral uma base confiável de mapas, imagens e dados com informações relevantes para a gestão florestal.

A última edição do CNFP, com informações referentes a 2022, identificou um total de 31,2 milhões de hectares de florestas públicas federais não destinadas, situadas, em sua quase totalidade (99,95%), nos nove estados que compõem a Amazônia Legal. Os principais foram Amazonas (9,8 milhões de hectares), Pará (7,8 milhões de hectares) e Roraima (4,1 milhões de hectares). Fora da Amazônia Legal, apenas os estados do Piauí (com cerca de 11 mil hectares) e de Goiás (com 4 mil hectares) apresentam florestas públicas federais não destinadas em seus territórios.