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Ata Reunião Ordinária Nº 07/14 - 17 de dezembro de 2014
ATA DA REUNIÃO ORDINÁRIA Nº 007/2014
No dia 17 de dezembro de 2014, na sala 325, 3º andar, Bloco C, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com início às 09h30min, foi realizada a reunião da Comissão Gestora do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse, instituída pela Portaria Interministerial nº 355, de 07 de outubro de 2013.
Nesta reunião, os órgãos que integram a Comissão Gestora do SICONV foram representados pelos seguintes servidores: Loreni Foresti, representante da SLTI/MP, Cleber Fernando de Almeida, representante da SLTI/MP, Isamara Barbosa Caixeta, representante da STN/MF, e Bruno Oliveira Barbosa, Representante da SFC/CGU.
Estiveram também presentes: João Batista Ferri de Oliveira, da SLTI/MP, Pedro Nelson Machado Coelho, da SLTI/MP, Leonardo Vieira Nunes, da SLTI/MP, Paula Ravanelli Losada, da SRI/PR, Laís Vanessa Carvalho de Figueiredo Lopes, da SG/PR, Amazico Jose Rosa, da SG/PR, Liliam Regina M. Marçal, da SNJ/MJ, Márcia Pellicano, da Caixa Econômica Federal e José Maria Dariu, da Caixa Econômica Federal.
TÓPICOS DA REUNIÃO
- Pauta
Pauta
1) Questionamento da Fiocruz. Guarda de documentos de cadastramento no SICONV. (email)
"Sou cadastrador de proponentes na Fundação Oswaldo Cruz.
Solicito informar, com a brevidade possível, se existe algum prazo para guarda da documentação de cadastramento do SICONV em arquivo. E, caso exista, qual a Lei, Portaria ou Instrução Normativa em que posso encontrar essa informação."
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: A Comissão Gestora entende que a guarda da documentação de cadastramento, por parte das Unidades Cadastradoras, deverá ser pelo período de 1 (um) ano, tendo em vista o disposto no art. 21 da Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011. Também será proposta alteração na referida Portaria para que esteja expresso este período de guarda de documentos.
2) Recomendação da procuradoria da República no Município de Garanhuns/PE. Descumprimento da transparência das informações fiscais.
"Recomendar à União Federal que, no prazo de 60 (sessenta) dias, deixe de repassar transferências voluntárias a todos os Municípios que pertencem à área de atribuição da procuradoria da República de Garanhuns/PE, quais sejam, Águas Belas, Angelim, Bom Conselho, Brejão, Caetés, Calçado, Canhotinho, Capoeiras, Correntes, Garanhuns, Iati,Ibirajuba, Jucati, Jupi, Lagoa do Ouro, Lajedo, Palmeirina, Paranatama, Quipapá, Saloá, São Bento do Uma, São João, Terezinha, Alagoinha, Arcoverde, Buíque, Ibimirim, Iguaraci, Inajá, Ingazeira, Itaíba, Manari, Pedra, Pesqueira, Poção, Sertânia, Tacaratu, Tupanatinga, Tuparetama, Venturosa que estejam descumprindo o disposto nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no seu art. 48-A (efetiva implementação dos portais da transparência) da Lei Complementar nº 101/2000, nos termos de seus arts. 78-C e 23, § 3º, I e encaminhe, no mesmo prazo, relação dos Municípios em que a sanção em comento foi observada pela União Federal, com juntada da respectiva documentação comprobatória."
A Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – CONJUR/MP analisou a matéria e emitiu a Nota nº 2637-4.2/2014/DQO/CONJUR-MP/CGU/AGU, de 26 de setembro de 2014, encaminhando os autos à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI/MP que atua como Secretaria Executiva da Comissão Gestora do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV para avaliação e adoção das medidas necessárias.
A Secretaria Executiva da Comissão levou o assunto para discussão, e em reunião ordinária realizada no dia 02 de outubro de 2014, a Comissão Gestora deliberou nos seguintes termos:
"Deliberação do dia 02 de outubro de 2014: A Secretaria Executiva da Comissão Gestora encaminhará a Recomendação do Ministério Público Federal ao Tribunal de Contas competente para avaliação acerca do bloqueio de transferências voluntárias aos entes acima elencados."
A Secretaria Executiva da Comissão Gestora do SICONV, por meio do Ofício nº 2378/DETRV/SLTI-MP, de 23 de outubro de 2014, encaminhou para a análise e avaliação do Procurador Geral do Ministério Público de Contas do Estado de Pernambuco, cópia do processo, bem como a referida deliberação da Comissão Gestora do SICONV.
Em 06 de novembro de 2014, por meio do Ofício nº 2715/2014 – GAB/MPF/PRM/GAR – 2º OF, a Procuradoria da República Pólo Garanhuns/Arco Verde, solicitou, no prazo de 10 (dez) dias, informações quantos as providências adotadas para o cumprimento da Recomendação nº 14/2014 – MPF.
Desse modo, a Secretaria Executiva da Comissão Gestora do SICONV decidiu, comunicar todos os órgãos concedentes, por meio de comunicado publicado no Portal dos Convênios em 20 de novembro de 2014 e por meio do Ofício Circular nº 26/DETRV/SLTI-MP, de 24 de novembro de 2014, que estariam suspensos os repasses oriundos de transferências voluntárias aos municípios pertencentes à área de atuação da Procuradoria da República Pólo Garanhuns/Arco Verde.
Considerando que ainda não há Sistema ou órgãos que certifiquem o cumprimento dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal que tratam da transparência acerca da execução orçamentária e financeira dos entes da federação, o assunto foi novamente analisado pela Comissão Gestora, deliberando da seguinte forma:
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: Tendo em vista o inciso XVII do art. 38 da Portaria Interministerial nº 507, de 2011, a Comissão delibera que os proponentes deverão apresentar declaração do cumprimento do disposto nos arts. 48, incisos II e III e 48-A, juntamente com o recibo do protocolo de envio da declaração ao respectivo Tribunal de Contas, no momento da celebração. Caso a declaração seja falsa, o ente e o agente estarão sujeitos às sanções administrativas, cíveis e penais. Ainda, a Secretaria Executiva da Comissão Gestora publicará um Comunicado alertando que o não cumprimento deste requisito ensejará ao ente a sanção de não receber transferências voluntárias.
3) MP nº 653/2014. Inclusão do inciso IV ao art. 3º da Lei nº 13.019/2014. (enviado pela STN)
"A alteração proposta inclui o inciso IV no art. 3º da Lei 13.019/14 que trata das parcerias voluntárias entre a Adm. Pública e as Organizações da Sociedade Civil. O Ministério da Saúde pretende deixar claro que os recursos do SUS não se aplicam às regras dessa Lei.
A LRF diz que os recursos do SUS não são voluntários. Acontece que o MS utiliza desses recursos para celebrar convênios, que o faz por meio do SICONV. As regras nesse sistema são vinculadas à Portaria 507/2011; e, futuramente, haverá módulo próprio para as parcerias de que dispõe a referida Lei. Ou seja, todos os recursos executados por meio do SICONV devem obedecer a diversos requisitos, como chamamento público, prestação de contas, etc., nos moldes de cada uma dessas normas.
Então, quando os recursos do SUS forem utilizados pra celebrar convênio/termo de fomento, qual norma deve obedecer?
A princípio, a alteração só resolveria se o MS executasse todo o recurso do SUS por meio de transferência direta. Mesmo assim, a alteração parece que não se justifica, porque o SUS já possui regras próprias de execução dos recursos, então, não há necessidade de dizer que essa ou aquela norma não se aplica a ele.
Como o MS também faz convênio (provavelmente também fará parcerias com OSC), é necessário que o assunto seja analisado pela Comissão Gestora do SICONV."
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: assunto retirado de Pauta tendo em vista o Parecer nº 47, de 2014-CN, da Comissão Mista destinada a apreciar a MPV 658/2014, que conclui pelo PLV nº 19, de 2014.
4) Ofício nº 928/CGOF. Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça. Solicita orientação quanto a ampliação do objeto do convênio e apresenta o caso prático do Convênio nº 787705/2013.
O DETRV em análise técnica respondeu o consulente nos termos abaixo e submete o entendimento para análise e ratificação da Comissão Gestora.
"2. ... entendo que não há empecilhos na adição de mais 3 (três) pontos de videomonitoramento na cidade de Dionísio Cerqueira, Município contemplado originalmente no objeto convênio, bem como a inclusão de mais 10 (dez) pontos de videomonitoramento no Município de Vargeão, que não está listado na descrição do objeto.
3. Tal entendimento tem por base o disposto no inciso III do art. 52 da Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011, tendo em vista que a alteração descrita caracteriza a ampliação do objeto e, aparentemente, não demonstra que há prejuízo da funcionalidade pactuada, pois este continua sendo a implantação do sistema do videomonitoramento urbano para os órgãos de segurança pública de municípios do Estado de Santa Catarina."
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: A Comissão ratifica o entendimento apresentado pelo DETRV, contudo, ressalta que a competência da Comissão está adstrita ao §4º do art. 13 do Decreto nº 6.170, de 2007, sendo de auxílio aos órgãos setoriais na execução das normas estabelecidas. Deste modo, a competência para análise do caso concreto e, consequentemente, para determinar se houve alteração ou ampliação do objeto, é do órgão concedente.
5) Ofício nº 128/2014/SOF. Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia. Consulta sobre registro de convênio no SICONV.
Solicita orientação quanto à aplicabilidade das exigências contidas na Portaria Interministerial nº 507/2011 ao convênio de cooperação técnica a ser firmado entre o Tribunal Regional Eleitoral da Bahia e o Governo do Estado da Bahia, especialmente quanto a obrigatoriedade de registro no SICONV e se o ajuste se enquadra na exceção prevista na alínea "a", inciso I do art. 2º da referida Portaria.
"Art. 2º Não se aplicam as exigências desta Portaria:
I - aos convênios:
a) cuja execução não envolva a transferência de recursos entre os partícipes;"
Informa que o convênio objetiva formalizar o repasse financeiro, a título de ressarcimento, da cota parte do TRE/BA no rateio das despesas de funcionamento e manutenção dos postos avançados da Justiça Eleitoral em Unidades de Serviços de Atendimento ao Cidadão administradas pelo Governo do Estado da Bahia.
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: Inicialmente, é necessário explicitar a definição de convênio estampada no inciso I, §1º do art. 1º do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007:
"Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades que envolvam a transferência de recursos ou a descentralização de créditos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. (Redação dada pelo Decreto nº 8.180, de 2013)
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação; "
Diante da definição do instituto convênio, a Comissão Gestora do SICONV entende que somente restará configurado o convênio caso ocorra o interesse recíproco, em regime de mútua cooperação entre os partícipes. Caso não exista o interesse recíproco, poderá estar diante de um contrato. Assim, pode-se afirmar que a distinção entre contratos e convênios reside na direção dos interesses dos signatários. No convênio, tem-se em mira um objetivo comum (cujo proveito será aferido por ambas as partes); já no contrato, os interesses que levam à pactuação são distintos, inconfundíveis e contrapostos.
A distinção é clara em nível legal, conforme se depreende da leitura do art. 48 do Decreto Federal nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que "dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências":
"Art . 48. Os serviços de interesse recíproco dos órgãos e entidades de administração federal e de outras entidades públicas ou organizações particulares, poderão ser executados sob regime de mútua cooperação, mediante convênio, acordo ou ajuste.
§ 1º Quando os participantes tenham interesses diversos e opostos, isto é, quando se desejar, de um lado, o objeto do acordo ou ajuste, e de outro lado a contraprestação correspondente, ou seja, o preço, o acordo ou ajuste constitui contrato."
Realçando o "atingimento de objetivo comum" como característica essencial dos convênios, o ilustre professor e doutrinador Carlos Pinto Coelho Motta, colhe e avaliza a lição do eminente Ministro do TCU, Mário Pacini, nos seguintes termos:
"[...] Deve ser feita, a esta altura, clássica distinção entre convênio e contrato. O próprio TCU explicita, através do Ministro Mário Pacini:
‘Grosso modo, pode-se dizer que a distinção mais precisa entre o contrato e convênio é quanto à reciprocidade de obrigações (bilateralidade). Enquanto no contrato uma das partes se obriga a dar, fazer ou deixar de fazer alguma coisa, mediante o pagamento previamente acertado (caso mais comum nos contratos de compra e venda, para não nos alongarmos na extensa doutrina dos contratos), no convênio os interesses são comuns e a contraprestação em dinheiro não precisa existir. O que se faz é ajuste de mútua colaboração para atingimento de objetivo comum."
Assim, no caso em tela, é necessária avaliação, por parte do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia e de sua consultoria jurídica, de qual é o instrumento adequado (convênio ou contrato) para a execução do objeto avençado entre TRE/BA e o Governo do Estado da Bahia. Concluindo por ser o convênio, este deverá ser registrado no SICONV e operacionalizado por meio do Decreto nº 6.170, de 2007, bem como pela Portaria Interministerial nº 507, de 2011.
6) Interpretação dos arts. 37 e 40 da Portaria Interministerial nº 507, de 2011 (Caixa Econômica Federal)
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: A Comissão delibera que os arts. 37 e 40 são dispositivos distintos e seus prazos não devem ser confundidos. Deste modo, o prazo máximo para apresentação do projeto básico ou termo de referência será de 18 (dezoito meses), incluída a prorrogação, sob pena de extinção do convênio ou contrato de repasse.
7) Adaptações impostas ao SICONV pela nova Lei das Organizações da Sociedade Civil nº 13.019/14. (enviado pela Secretaria-Geral da Presidência da República).
"Devido à relevância das alterações promovidas pela nova Lei 13.019/14 para a relação entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil,
entendemos que a Comissão Gestora do SICONV deve estar atenta quantos aos impactos impostos ao sistema."
Deliberação do dia 17 de dezembro de 2014: A Comissão delibera que a Secretaria Executiva da Comissão Gestora deverá apresentar informes, quando houver, nas reuniões ordinárias, acerca dos aprimoramentos do SICONV para atendimento à Lei nº 13.019, de 2014.
Loreni F. Foresti
Representante da SLTI/MP
Isamara Barbosa Caixeta
Representante da STN/MF
Bruno Oliveira Barbosa
Representante da SFC/CGU