Histórico dos Microsseguros no Brasil

A preocupação com a situação das populações menos favorecidas nos últimos anos tem sido tendência mundial, não apenas pelas questões humanitárias envolvidas, mas pelas consequências sociais, econômicas, políticas e, até mesmo, ecológicas geradas pela desigualdade e pela miséria. O tema tem sido recorrente nos mais importantes fóruns de discussão internacionais, mobilizando os melhores especialistas de todas as áreas na busca de soluções que promovam a diminuição da pobreza e a inclusão social. O fato ganha vieses mais graves com os efeitos das mudanças climáticas em função do aquecimento global, cujos impactos nas populações carentes costumam ser ainda mais devastadores. 

De acordo com pesquisas realizadas por conceituadas instituições internacionais, enquanto nos países desenvolvidos a maior parte da população está coberta por algum tipo de seguro, nos países emergentes e em desenvolvimento apenas um pequeno percentual da população possui algum tipo de cobertura. Porém, são as famílias pobres que estão especialmente vulneráveis aos riscos, tanto aqueles causados pela natureza, quanto aos causados por ocorrências do cotidiano. 

No Brasil a situação não é diferente, pois as classes menos favorecidas estão mais frequentemente expostas a doenças, acidentes, mortes e a uma série de danos e perdas relacionadas aos bens e a propriedade em função da natureza de suas atividades e do ambiente em que vivem. Estas ocorrências, além dos impactos sociais e econômicos causados aos mais carentes, geram a cada período uma série de gastos extraordinários para o Governo. 

Nesse contexto, o microsseguro é uma alternativa para beneficiar o crescimento econômico e o desenvolvimento humano, desempenhando um papel fundamental, já que se encontra na fronteira entre os serviços financeiros e a proteção social, incorporando elementos de ambos. Vem se constituindo como parte da estratégia de governo de muitos países - inclusive dos membros do G20 [1] – como forma de diminuir a pobreza, ao tornar os sistemas financeiros mais inclusivos por meio da promoção do acesso a serviços como poupança, crédito e seguros para a população de baixa renda.

[1] Em 2009, em Pittsburgh, o G20 constituiu o FIEG – Grupo de Especialistas em Inclusão Financeira. 

A Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), na qualidade de órgão responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro, previdência complementar aberta, capitalização e resseguro, atendendo às diretrizes governamentais para incentivar a criação de produtos e serviços financeiros adaptados à realidade da população de baixa renda e dos microempreendedores formais e informais, desde 2003, tem procurado implementar ações que visam incentivar a comercialização de seguros simplificados e de baixo custo. 

As primeiras iniciativas resultaram na edição da Circular SUSEP 267/2004, a primeira norma sobre seguro de vida em grupo popular, que estabeleceu Condições Gerais padronizadas para a modalidade. Na sequência, foi editada a Circular SUSEP 306/2005 sobre seguro popular de automóvel. Estas normas tiveram como principal mérito despertar o interesse da indústria seguradora para esse novo nicho de mercado. 

Merece destaque, na mesma época, a edição do Decreto 5.172/2004 que reduziu o IOF (Imposto Sobre Operações Financeiras) para o Ramo Vida, de 7% para 2%, chegando à alíquota zero (0%) em 2006 [2], com repercussão positiva na comercialização dos produtos do Ramo Vida em geral.  

Além disso, a edição da Resolução CNSP 110/2004, revogada pela Resolução CNSP 279/2013, que resultou na criação de ouvidorias na quase totalidade das seguradoras, estabeleceu importantes mecanismos para salvaguardar os direitos dos consumidores, principalmente daqueles menos favorecidos. 

[2] O Decreto 6.306, de 14/12/2007, alterado pelo Decreto 6.339, de 3/1/2008, alterou a alíquota para 0,38%.

No Brasil, o termo “seguro popular” é usado para designar produtos massificados com importâncias seguradas e prêmios de pequeno valor. Mas, seguro popular não é o mesmo que microsseguro, uma vez que este está direcionado para as necessidades específicas das famílias de baixa renda, enquanto o seguro popular é para todos os tipos de consumidores e apenas significa seguro de pequenos valores. 

Em 15/04/2008, o Conselho Nacional de Seguros Privados, por meio do Ato CNSP 10/2008, criou a Comissão Consultiva de Microsseguros, presidida pelo Superintendente da SUSEP e composta por representantes do setor público (Ministério da Fazenda, SUSEP, Banco Central do Brasil e Ministério da Previdência Social) e do setor privado (Federação Nacional de Empresas de Seguros Privados e Capitalização – FENASEG, Federação Nacional dos Corretores de Seguros Privados e de Resseguros, de Capitalização, de Previdência Privada, e das Empresas Corretoras de Seguros e de Resseguros – FENACOR e Escola Nacional de Seguros – FUNENSEG).

A Comissão teve como objetivo promover estudos sobre microsseguros e assessorar o CNSP sobre seus aspectos técnicos e operacionais. Ao longo de sua existência agregou outras partes interessadas no processo de implementação de uma estrutura regulatória adequada ao desenvolvimento dos microsseguros no País, como representantes do Ministério do Desenvolvimento Social (SENARC/MDS) e especialistas em microfinanças, possibilitando o aumento da consciência das autoridades responsáveis pela definição das políticas do setor - uma recomendação básica para a obtenção do alinhamento de práticas de regulação e supervisão voltadas para as características particulares dos microsseguros, facilitando o diálogo, especialmente sobre as questões fiscais, sociais e operacionais.

Grupo de Trabalho de Microsseguros da SUSEP

Em 12/06/2008, a SUSEP instituiu, por meio da Portaria SUSEP no 2.960, o Grupo de Trabalho de Microsseguros (GT SUSEP), com a finalidade de apresentar estudos e assessorar a Comissão Consultiva de Microsseguros, em relação a aspectos técnicos, legais e operacionais do microsseguro.

O GT SUSEP, composto por técnicos de diferentes departamentos da Autarquia [3], elaborou uma série de relatórios fundamentais para a tomada de decisões no âmbito da Comissão. 

Merece destaque também, o trabalho do Subgrupo do Projeto de Lei, que apresentou proposta de substitutivo ao PL nº 3.266/2008, de autoria do deputado Adilson Soares, cujo texto tramita no Congresso desde 2009. 

Workshops de Microsseguros

Para apresentar os resultados dos trabalhos realizados no seu âmbito de atuação, a Comissão promoveu nos dias 10 e 11/09/2009, no Rio de Janeiro, o I Workshop de Microsseguros, que contou com cerca de 150 participantes dos mais diversos segmentos da sociedade, permitindo uma discussão ampla e aberta com as diversas partes interessadas. Entre os palestrantes, especialistas do Centro para Regulação e Inclusão Financeira (CENFRI) da África do Sul – que, com o aval da Comissão, desenvolveu um estudo de país sobre o potencial dos microsseguros no Brasil.

Em seguida, em 07/12/2009, foi realizado em Brasília o II Workshop de Microsseguros, especialmente voltado para os principais responsáveis pelo estabelecimento de políticas vinculadas ao setor.

[3] Integraram o GT SUSEP representantes do Departamento de Controle Econômico (DECON), Departamento de Fiscalização (DEFIS), Departamento Técnico-Atuarial (DETEC), Departamento de Administração e Finanças (DEAFI) e Secretaria-Geral (SEGER). 

Como até setembro/2011 o PL nº 3.266/2008 não havia ainda sido aprovado, a SUSEP concluiu que, à exceção dos aspectos tributários, seria possível regulamentar os microsseguros na esfera de competência do CNSP e da própria Autarquia. Constituiu, então, um grupo de trabalho, por meio da Portaria Nº 4.206, de 22/09/2011, composto por representantes da SUSEP e do mercado supervisionado, com a finalidade de elaborar proposta para o estabelecimento de regras especiais para o desenvolvimento dos microsseguros no Brasil.

A proposta apresentada pelo grupo de trabalho serviu de base para a elaboração da Resolução CNSP Nº244/2011, a qual definiu diretrizes e linhas gerais, com foco na regulação de produto, na regulação prudencial, e na regulação de conduta de mercado, delegando à SUSEP a competência para deliberar sobre as questões de ordem técnica e operacional, em conformidade com as atribuições estabelecidas pelo Decreto-Lei nº 73/66 e pela Lei Complementar nº 109, de 2001.

Em 12/12/2011, por meio da Portaria Nº 4.310, foi constituído novo grupo de trabalho, composto por representantes da SUSEP e do mercado, com a finalidade de elaborar normativos complementares à Resolução CNSP Nº244/2011.

Seguem, abaixo, os normativos editados relativos ao assunto de Microsseguros:

• RESOLUCAO CNSP - 244 de 06 de dezembro de 2011 - Dispôs sobre as operações de microsseguro, os corretores e os correspondentes de microsseguro.
• CIRCULAR SUSEP - 439 de 27 de junho de 2012 - Estabeleceu as condições para autorização e funcionamento das sociedades e entidades que venham a operar com microsseguro.
• CIRCULAR SUSEP - 440 de 27 de junho de 2012 - Estabeleceu parâmetros obrigatórios para planos de microsseguro, dispõs sobre as suas formas de contratação, inclusive com a utilização de meios remotos.
• CIRCULAR SUSEP - 441 de 27 de junho de 2012 - Disciplinou a oferta de planos de microsseguro por intermédio de correspondentes de instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil.
• CIRCULAR SUSEP - 442 de 27 de junho de 2012 - Disciplinou a atividade do correspondente de microsseguro.
• CIRCULAR SUSEP - 443 de 27 de junho de 2012 - Disciplinou sobre o registro e a atividade dos corretores de microsseguro.
• CIRCULAR SUSEP - 444 de 27 de junho de 2012 - Dispõs sobre a cessão de direitos dos títulos de capitalização para incentivo à aquisição do microsseguro.

Em 2021, num processo de revisão e consolidação dos normativos da Autarquia, em função das disposições contidas no Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que trata da necessidade de revisão e consolidação dos atos normativos, a Resolução CNSP Nº244/2011 foi revogada pela Resolução CNSP Nº409/2021, a qual dispõe sobre os princípios e as características gerais para operação dos microsseguros. A nova resolução concentrou as disposições relacionadas ao produto em si e foi expedida com o objetivo de simplificação regulatória e fomentar a oferta de produtos mais variados e mais aderentes às necessidades dos consumidores.

No que se refere às Circulares, também passaram por revisão e consolidação e foram ou serão revogadas em momento oportuno.

Os atos normativos expedidos pela Susep e pelo CNSP podem ser consultados em https://www2.susep.gov.br/safe/bnportal/internet/pt-BR/

No cenário internacional, a SUSEP iniciou sua participação em fóruns de discussão sobre o assunto no início de 2006, por ocasião da formação do IAIS-MIN Joint Working Group on Microinsurance (JWG-MI), em português, Grupo de Trabalho Conjunto IAIS-MIN sobre Microsseguros, grupo formado por membros e observadores da International Association of Insurance Supervisors - IAIS e por representantes da Microinsurance Network.

A International Association of Insurance Supervisors, da qual a SUSEP é membro, elabora princípios, padrões e documentos-guia sobre a regulação e a supervisão de seguros, aceitos mundialmente, constituindo-se como o principal fórum internacional nos assuntos ligados à supervisão de seguros. Dela são membros efetivos mais de 190 supervisores e reguladores, de mais de 140 países, além de observadores, representados por grupos seguradores, grandes consultorias e outras entidades internacionais afins [4].

A Microinsurance Network foi criada em 2002 e seus mais de 80 membros são representantes de organizações doadoras, agências internacionais de desenvolvimento, especialistas em sistema financeiro, companhias de seguro privadas e outras partes interessadas que estão envolvidas em programas de incentivo e suporte aos microsseguros, por meio da promoção do desenvolvimento e proliferação de serviços de seguros para pessoas de baixa-renda, realização de pesquisas e estudos, instrumentos de ação, coordenação e conscientização.

A participação da SUSEP no IAIS-MIN Joint Working Group on Microinsurance deu novo enfoque aos trabalhos desenvolvidos no âmbito do CNSP/SUSEP, uma vez que os documentos elaborados por esse conceituado grupo estabeleceram diretrizes consistentes para o estabelecimento de estruturas regulatórias adequadas e facilitadoras ao desenvolvimento dos microsseguros, alinhadas com os Princípios Básicos de Seguros da IAIS e, mais recentemente, com as atividades do G20 para a implementação dos Principles for Innovative Financial Inclusion.

Documentos elaborados pelo JWG-MI:

- “Issues in Regulation and Supervision of Microinsurance” (ou, em português, “Questões de Regulação e Supervisão de Microsseguros”), de junho/2007.

- “Issues Paper on the Regulation and Supervision of Mutuals, Cooperatives and other Community-based Organisations in increasing access to Insurance Markets”, de outubro/2010.

O JWG-MI, por meio do Access to Insurance Initiative (A2ii), também deu suporte a uma série de projetos de capacitação e eventos internacionais de microsseguros, com destaque para a Conferência Internacional de Microsseguro.

Em 2011, a 7ª Conferência Internacional de Microsseguros foi realizada no Rio de Janeiro e contou com a participação de mais de 500 congressistas, além de 70 palestrantes e mediadores. A Conferência, organizada pela Munich Re Foundation e pela Microinsurance Network, contou com o apoio da SUSEP, CNSeg, BID, FIDES, GIZ/BMZ e do Centro de Análises Econômicas de Riscos da Universidade Estadual da Georgia (CEAR).

De outubro de 2007 a janeiro de 2012, a SUSEP teve a honra de presidir o JWG-MI, assim como o Subgrupo de Trabalho de Microsseguro da IAIS , que passou a ser denominado de Subcomitê de Inclusão Financeira da IAIS. Esta foi a primeira vez que o Brasil presidiu um grupo de trabalho no âmbito da mais prestigiada e reconhecida associação internacional do gênero.

O Subcomitê de Inclusão Financeira da IAIS perdurou de 2014 até 2020, quando foi transformado no Fórum de Inclusão Financeira e atualmente é presidido pela A2ii, que continua produzindo trabalhos de referência internacional com relação aos microsseguros e aos seguros inclusivos como um todo.

[4] No Brasil, são membros da IAIS: a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); e observadores: Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização (FENASEG), Bradesco Seguros e Escola Nacional de Seguros (FUNENSEG). 

O Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP é o órgão deliberativo do sistema e a Superintendência de Seguros Privados – SUSEP é o órgão executor das políticas delineadas pelo CNSP e também é a autoridade responsável pela supervisão e controle dos mercados de seguros. Porém, a autoridade da SUSEP não cobre todos os segmentos de seguro.

Seguro Saúde

A ANS – Agência Nacional de Saúde, vinculada ao Ministério da Saúde e criada pela Lei 9.961/00, de 2000, é a autoridade supervisora de seguros de saúde, responsável pela regulação, controle e supervisão das atividades de assistência à saúde suplementar.

A Lei 9.656/98, de 1998, estabeleceu as regras para os planos e seguros privados de assistência à saúde e, em 2001, a Lei 10.185/01 transferiu para a ANS a competência para supervisionar o seguro saúde no Brasil que, até então, era da SUSEP. 

Seguro Rural

A SUSEP só é responsável pela normatização e fiscalização do Seguro Rural operado por seguradoras, normalmente voltados para médios e grandes produtores rurais. Os seguros voltados para os segmentos de baixa-renda são providos por programas governamentais.

O Decreto-Lei n.º 73/66 (art. 24) também permite que cooperativas de seguro comercializem seguros agrícolas. Neste caso, as atividades de seguros são supervisionadas por outros setores do Governo.

Programa de Garantia da Atividade Rural (PROAGRO) 

Visando atender aos pequenos e médios produtores, o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (PROAGRO) garante a exoneração de obrigações financeiras relativas à operação de crédito rural de custeio, cuja liquidação seja dificultada pela ocorrência de fenômenos naturais, pragas e doenças que atinjam rebanhos e plantações, na forma estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).

O PROAGRO foi criado pela Lei nº 5.969/1973 e é regido pela Lei Agrícola nº 8.171/1991, ambas regulamentadas pelo Decreto ​nº 175/1991​ e pela Lei nº 12.058/2009. 

Suas normas são aprovadas pelo CMN e codificadas no Manual de Crédito Rural (MCR-16), divulgado pelo Banco Central do Brasil (BACEN). 

É custeado por recursos alocados pela União e dos provenientes da contribuição que o produtor rural paga (o adicional/prêmio do PROAGRO), bem como das receitas obtidas com a aplicação do adicional recolhido. 

É administrado pelo BACEN e operado por seus agentes, representados pelas instituições financeiras autorizadas a operar em crédito rural, as quais contratam as operações de custeio e se encarregam de formalizar a adesão do mutuário ao Programa, da cobrança do adicional, das análises dos processos e da decisão dos pedidos de cobertura, do encaminhamento dos recursos à Comissão Especial de Recursos – CER, dos pagamentos e registros das despesas.

A partir de 1997, reconhecendo a eficiência do zoneamento agrícola de risco climático do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) criado em 1996, o CMN passou a exigir a observância das recomendações do zoneamento agrícola para o enquadramento dos empreendimentos de custeios agrícolas no PROAGRO, incentivando a utilização de tecnologia adequada às atividades.

Programa de Garantia da Atividade Agropecuária MAIS (PROAGRO MAIS) 

O PROAGRO MAIS foi instituído em 2004 e inserido no âmbito do PROAGRO. É um seguro público destinado a atender os pequenos produtores vinculados ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) nas operações de custeio agrícola (adesão obrigatória), que passou a cobrir também as parcelas de custeio rural e investimento, financiadas ou de recursos próprios, na forma estabelecida pelo CMN, conforme estabelecido pela Lei nº 12.058/2009. É gerido pelo BACEN e pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). 

Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR)

Além do PROAGRO e PROAGRO MAIS, há o PSR, instituído pela Lei nº 10.823/2003 e regulamentado pelo Decreto nº 5.121/2003, por meio do qual o Poder Executivo pode conceder subvenção federal ao prêmio do seguro rural comercializado pelas sociedades seguradoras autorizadas pela SUSEP e habilitada pelo MAPA, desde que respeitadas as regras operacionais emitidas pelo Comitê Gestor Interministerial do Seguro Rural (CGSR), do qual a Susep faz parte.

O PSR não distingue os produtores rurais pelo seu porte/tamanho, podendo ser beneficiários da subvenção ao prêmio do seguro rural os produtores rurais, pessoas físicas ou jurídicas que cultive ou produza espécies contempladas pelo programa.

O PSR permite, ainda, a complementação dos valores por subvenções concedidas por estados e municípios., que satisfaçam os requisitos exigidos no Decreto e nas normas do CGSR. 

O produtor rural deve estar adimplente com a União e não pode receber subvenção para a mesma área de cultivo já alcançada pelo PROAGRO ou PROAGRO MAIS.

Por força do Decreto nº 5.121/2003, a Susep deve aprovar os produtos de seguro rural candidatos a receber o benefício da subvenção no PSR.