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O licenciamento na ponta: repercussão e consequências do PL da devastação (Projeto de Lei 2.159/2021)
Por Beatriz Mesquita Pedrosa Ferreira (pesquisadora da Fundaj) e Kaylanne Belo Damião da Silva (bolsista Pibic/Fundaj)
Desde a aprovação recente do PL 2.159/2021 pelo Senado Federal, o licenciamento ambiental ganhou maior relevância na agenda política brasileira. Há quase um ano, porém, como ramificação do projeto “Participação e governança ambiental municipal: Territórios Costeiros”, a pesquisa de Iniciação Científica “Descentralização da gestão ambiental: um estudo sobre licenciamento ambiental municipal em municípios costeiros” teve seu início, com o objetivo de compreender o processo e os desafios atuais dessa descentralização. Nesse sentido, é parte dessa pesquisa o esforço para reunir e divulgar informações de forma acessível e simplificada sobre o tema.
O licenciamento ambiental é um instrumento fundamental de gestão do meio ambiente estabelecido dentro da Lei nº 6.938/1981 (Roque; Andrade; Alves, 2025), que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Com o objetivo principal de gerenciar aspectos da localização, instalação, funcionamento e ampliação de empreendimentos que utilizam recursos naturais e apresentam potencial ou efetivos impactos ambientais, o licenciamento tornou-se um dos pilares para conservação da natureza, bem como para mediação entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental no Brasil.
O licenciamento também permite a mediação e análise de impactos ambientais, econômicos e sociais, objetivando cumprir princípios constitucionais de racionalidade e equilíbrio socioambiental, bem como atender os princípios da precaução, da prevenção, do desenvolvimento sustentável e do meio ambiente ecologicamente equilibrado (Coelho; Silva; Serafim, 2023).
Por ser um procedimento administrativo que avalia desde a localização de um empreendimento até sua ampliação e desativação, o licenciamento é, sobretudo, um recurso administrativo público para prevenção de impactos ambientais. Para obter as licenças, os empreendedores devem apresentar documentos técnicos com informações sobre seus respectivos negócios, incluindo dados sobre eventuais consequências ambientais, sejam elas diretas ou indiretas. Diante disso, o órgão responsável por emitir a licença deve considerar tais estudos, além de outras informações estratégicas, podendo ou não atribuir condicionantes para emissão da licença solicitada.
Em 2010, foi sancionada a Lei complementar n.º 140, que apresenta detalhadamente os critérios do procedimento, responsabilidades e atribuições de cada esfera administrativa. À União compete licenciar empreendimentos de grande porte e potencial de impacto, em especial por meio do IBAMA; aos estados, compete licenciar atividades de impacto médio e local, em casos onde os municípios não apresentam habilitação para concessão de licenças ambientais; e aos municípios habilitados, compete licenciar atividades de pequeno porte com impacto local, desde que autorizado pela esfera superior, mediante cumprimento de critérios estaduais e da União.
Ao longo dos últimos anos, deputados e governo vêm discutindo mudanças na legislação do processo de licenciamento ambiental, culminando na proposta do PL 2.159/2021. Com a pretensão de contribuir ao recente debate sobre o licenciamento ambiental e sistematizar a mobilização e reações ao mesmo, este texto discute a tramitação legislativa e suas consequências para a gestão ambiental.
Projeto de Lei 2.159/2021: “Lei Geral” ou “ PL da Devastação”
Em 2004, o então deputado federal Luciano Zica (PT/SP) apresentou o PL 3.729, cujo propósito era o aperfeiçoamento do procedimento de concessão de licenças ambientais, anteriormente instituído na Política Nacional de Meio Ambiente. Essa proposta já encontrava resistência perante a sociedade científica, que apontava o desrespeito ao princípio da precaução, em decorrência da defesa de celeridade do licenciamento ambiental dentro do PL 3.729/2004. Além disso, o texto também se mostrava contrário aos princípios norteadores de acordos internacionais de direitos humanos, como apresentado na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) (ABA, 2021).
No decorrer dos 17 anos de sua tramitação na Câmara dos Deputados, porém, o PL sofreu diversas alterações, sendo aprovado na Câmara dos Deputados em 2021 como “PL 2.159/2021”, com um texto diferente do inicial. O Projeto de Lei passou, então, a ser referenciado como “Lei Geral do Licenciamento Ambiental” por apoiadores e “PL da Devastação” por aqueles que o desaprovam, como os grupos ambientalistas, indígenas e comunidades tradicionais, ONGs, cientistas e ministérios como o do Meio Ambiente (MMA) e da Pesca (MPA), entre outros.
Dentre aqueles que apoiam, argumenta-se que o PL desburocratiza o procedimento de licenciamento ambiental, facilitando o desenvolvimento econômico do país. Além disso, também apresenta padronização do licenciamento em todo território nacional, a fim de reduzir disparidades regionais causadas pela discricionariedade dos estados e municípios perante o procedimento (ABCON, 2025). Dessa forma, sob uma única régua jurídica, a compreensão do licenciamento ambiental e, consequentemente, o cumprimento de seus critérios ocorreriam mais facilmente pelo empreendedor.
No entanto, pesquisadores, ativistas e o próprio Ministério do Meio Ambiente (Agência Brasil, 2025; G1, 2025) defendem que o Projeto de Lei representa a fragilização do licenciamento ambiental, além do enfraquecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente, em razão da proposta de isentar do procedimento os empreendimentos que não ofereçam grande risco ambiental, que precisam ser executados por questão de soberania nacional, atividades pecuárias extensivas, semi-intensiva, intensiva de pequeno porte e outros.
A participação social é outro ponto importante que merece menção. A nova proposta reduz significativamente a atuação do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e modifica o rito das audiências e consultas públicas, permitindo que as mesmas sejam remotas (art. 2), como destacam Queiroz e Miller (2018) que consideram as audiências etapas indispensáveis no processo de licenciamento.
Em reunião da Comissão de Meio Ambiente do Senado, em 20 de Maio de 2025, a senadora Eliziane Gama (PSD-MA) alertou para a inconstitucionalidade da ampliação da Licença por Adesão e Compromisso (LAC) a empreendimentos de médio porte. Ela lembrou que o Supremo Tribunal Federal (STF) já recebeu Ações Diretas de Inconstitucionalidade contra o conteúdo do projeto de lei e destacou que, em 2022, o STF já havia decidido pela inconstitucionalidade da simplificação do licenciamento ambiental para atividades de médio porte, limitando esse procedimento aos empreendimentos de baixo impacto (ClimaInfo, 2022; WWF Brasil, 2025).
Apesar de fortes contradições quanto ao caráter do texto vigente no PL 2.158/2021, em 21 de maio deste ano, o Senado aprovou o texto, com 51 votos favoráveis e 13 contrários. O texto segue agora para uma nova análise na Câmara dos Deputados em que, caso aprovado, deve seguir para sanção presidencial.
Repercussão do PL 2.159/2021
Desde a sua aprovação na Câmara dos Deputados, em 2021, o PL do Licenciamento ganhou uma maior repercussão pública, especialmente entre entidades ambientalistas, que exibiram opiniões majoritariamente contrárias ao seu conteúdo. Com a aprovação no Senado em 2025, aproximando o PL da oportunidade de receber sanção presidencial e tornar-se lei, diversas organizações demonstraram suas respectivas posições em documentos técnicos, em defesa ou contrariedade, como pode ser visto no quadro abaixo:.
- Notas Técnicas
De forma contida, a análise produzida pelo Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA) atribui à possível aprovação do PL no Senado – que ainda não havia acontecido – a impactos negativos, tanto sobre o meio ambiente quanto sobre as atividades pesqueiras. Desta maneira, em seu documento o MPA apresenta os pontos que considera críticos no texto do Projeto de Lei, sugerindo alterações de redação ou supressão do conteúdo. De maneira semelhante, o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) também se apresentou contrário ao conteúdo discorrido no PL, apontando a fragilização do Licenciamento Ambiental como desestruturação da Política Nacional de Meio Ambiente, bem como a inconstitucionalidade da proposta de Licença de Adesão e Compromisso (LAC) para atividades de médio porte. A LAC é uma licença permitida para empreendimentos de pequeno porte, que permite a autodeclaração do empreendedor quanto aos critérios ambientais para instalação e funcionamento da atividade. Com a permissão para atividades de médio impacto, teme-se o desordenamento entre entidades federativas.
O Instituto Socioambiental e a Fiocruz apontam as consequências para a sociedade civil. Na nota técnica, o Instituto Socioambiental (ISA) defende que o PL caracteriza impactos significativos para Áreas de Proteção Ambiental e terras indígenas e quilombolas, cujo territórios podem ser diretamente afetados pela construção de empreendimentos – principalmente no que diz respeito às obras de infraestrutura relativas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Dessa forma, o ISA conclui que a sanção do Projeto de Lei significa aumento do desmatamento e degradação ambiental em áreas protegidas, com consequências para comunidades tradicionais.
De maneira abrangente, no entanto, a Fiocruz aponta consequências negativas não somente para populações tradicionais, mas também para a sociedade civil como um todo. O enfraquecimento do licenciamento ambiental e a facilitação de emissão de poluentes, resíduos tóxicos ou contaminação da água e do solo representam, segundo a entidade, uma afronta ao princípio da precaução, presente no marco legal do Sistema Único de Saúde (SUS) e na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Ainda de acordo com a instituição, o texto vigente não contempla de forma direta as mudanças climáticas e seus efeitos para a saúde humana, da mesma forma que desconsidera os graves impactos em populações urbanas socialmente vulneráveis.
Porém, há entidades que defendem o texto do PL 2.159/2021. A Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON SINDCON) argumenta que a aprovação do Projeto de Lei é relevante na simplificação do procedimento do licenciamento ambiental para instalações referentes à prestação de serviços públicos de abastecimento de água e esgoto. Ademais, aponta consonância entre o Marco Legal do Saneamento (Lei n.º 14.026/2021) e a proposta da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, no que toca à priorização dos serviços públicos.
De forma semelhante, a Confederação Nacional da Indústria – citada pelo relator do PL no Senado, Confúcio Moura (MDB-RO), como participante na construção do texto do PL – também declarou apoio à proposta. Em 2018, a CNI lançou o documento “Prestação de Contas do Mapa Estratégico da Indústria 2018-2022”, que apresenta as ações para consolidação da sua agenda política. Nele, estavam incluídas as ações realizadas pela organização, desde 2004, para aprovação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Portal CNI, S/d).
Consequências para estados e municípios
Para os estados, um dos pontos mais relevantes no texto do PL 2.159/2021 refere-se à proposta de utilização da Licença por Adesão e Compromisso para empreendimentos de médio impacto. Essa medida, que foi considerada inconstitucional pelo STF em 2022, permite que empreendimentos de potencial poluidor de médio impacto possam realizar o licenciamento ambiental mediante preenchimento de um documento autodeclaratório, desvinculado da apresentação de estudos ambientais prévios, como EIA/RIMA. Caso permitido, isso retira da responsabilidade dos estados e da União – atores agentes em casos de atividades de médio porte – a concessão de licenças ambientais mediante, exclusivamente, análise documental prévia.
Além disso, parte da argumentação em defesa do Projeto de Lei 2.159/2021 nasce diante da padronização do procedimento dentro do território nacional, diminuindo disparidades entre a atuação processual da União, dos estados e dos municípios. Paralelamente a isso, o texto apresenta uma redação que permite aos estados e municípios maior autonomia em relação à aplicação do licenciamento ambiental, na medida que atribui à “autoridade licenciadora” decisões pré-definidas pela legislação vigente, como a decisão de quais os documentos mais apropriados para análise da concessão de licença, bem como a isenção do licenciamento ambiental quando considerado eventuais impactos ambientais como insignificantes.
A participação dos municípios nos processos de licenciamento é restrita devido às diversas exigências da Resolução CONAMA n.° 237/1997 e da Lei Complementar 140/2011, as quais exigem qualificação técnica e estrutura mínima no município, muitas vezes inviável para aqueles de menor porte. Por exemplo, segundo o IBGE (2016), 1.696 municípios realizavam licenciamento ambiental no Brasil em 2015, variando em relação à classe de tamanho. Para os maiores de 500.000 habitantes, 90,2% licenciaram, enquanto apenas 26,5% dos pequenos (até 5.000 habitantes) realizaram o licenciamento. Metade dos municípios de médio porte, como Goiana-PE, estavam habilitados a licenciar em 2015 (Figura 1).
Em audiência da Comissão de Meio Ambiente no Senado, o presidente da comissão, Fabiano Contarato (PT-ES), fez uma declaração acerca de uma possível disputa entre estados e municípios em relação ao número de concessão de licenças ambientais para aumento de atividades econômicas em seus respectivos territórios, em detrimento da qualidade da aplicação do procedimento e, consequentemente, da proteção ambiental. Essa declaração entra em concordância com a nota à imprensa do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (2025), que defende que:
[...] Ao transferir competências decisórias para entes federativos de forma descoordenada, pode estimular uma “concorrência antiambiental” entre estados e municípios, que, no intento de atrair mais investimentos, poderão oferecer flexibilizações e padrões menos rigorosos que os municípios ou estados vizinhos, comprometendo a uniformidade dos critérios e a efetividade da fiscalização.
Acrescente-se ainda a baixa capacidade técnica dos municípios em matéria do meio ambiente e, mais especificamente, para o licenciamento ambiental. São necessários corpo técnico capacitado, recursos tecnológicos e financeiros para regular e proteger o meio ambiente, acompanhando as decisões no licenciamento. Por exemplo, ao flexibilizar o processo de licenciamento, os municípios precisarão de maior capacidade de fiscalização e monitoramento ambiental. Dessa forma, atribuir grandes responsabilidades referentes à concessão de licença aos municípios pode resultar na má implementação da política pública, com consequências negativas ao meio ambiente.
Considerações Finais
O presente estudo teve o objetivo de sistematizar a discussão sobre o PL 3.729, buscando notas técnicas divulgadas por diferentes instituições. A análise mostra o retrocesso que o principal instrumento de gestão ambiental pode sofrer caso o PL vire lei. Na ânsia de minimizar problemas de morosidade e burocracia, questionados pelo setor econômico, caminha-se para a flexibilização das normas, o que por fim será prejudicial para os interesses do próprio setor produtivo.
Diante do que foi publicado ao longo dos últimos tempos, principalmente a partir de março de 2025 é importante chamar a atenção para a desconsideração, por parte do poder legislativo, das análises realizadas por atores tanto técnicos, quanto das populações que são vulneráveis aos efeitos das mudanças sobre o licenciamento ambiental aqui analisadas.
Ainda, é preciso ter em consideração que o desenvolvimento sustentável prevê a conservação do meio ambiente para as gerações futuras e, portanto, deve ser levado em atenção. Para isso é preciso não só a participação dos atores envolvidos, para que se ponderem os interesses de desenvolvimento econômico, conservação ambiental e mitigação de impactos sociais, quanto a previsão do impacto da flexibilização das normativas ambientais nas gerações futuras.