| CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO SEADM-DCTI/DCAD/DCTI

NOTA TÉCNICA

NUP: 01300.001645/2026-95 | Interessado(s): Serviço de Apoio Administrativo da Diretoria Científica
Número do protocolo: 2635249 | NT - Análise Técnica SEADM-DCTI nº 456/2026

Nota Técnica de Consulta à Procuradoria Federal Junto ao CNPq: Proposta de Padronização via Acordo de Adesão para o Programa de Bolsas de Produtividade e Projetos Universal Estaduais e Institucionais

Introdução

A presente Nota Técnica tem por finalidade fundamentar e solicitar a análise e aprovação, por parte da Procuradoria Federal junto ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), do Acordo de Cooperação Nacional (SEI nº 2635242), que é, na verdade, um Acordo de Adesão, destinado à operacionalização do Programa de Bolsas de Produtividade Estaduais e de Projetos Universal Estaduais e Institucionais.

Justificativa da Demanda

Esta demanda surge da necessidade de conferir maior eficiência, transparência e segurança jurídica às parcerias celebradas entre o CNPq e as diversas Fundações de Amparo à Pesquisa (FAPs), bem como a expansão prevista para abranger as Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICTs).

Historicamente, o CNPq tem utilizado o Acordo de Cooperação Técnica (ACT) como instrumento padrão para viabilizar o financiamento suplementar de bolsas de produtividade por entes estaduais. No entanto, a experiência acumulada demonstra que o modelo de ACT, por sua natureza bilateral e negociável em cada caso concreto, tem gerado gargalos administrativos insustentáveis. Atualmente, cada FAP busca introduzir modificações específicas nas minutas, adequando-as a legislações locais ou preferências procedimentais que, muitas vezes, são tecnicamente impossíveis de serem implementadas nos sistemas nacionais do CNPq, como a Plataforma Lattes e o formulário de submissão eletrônica. Essa fragmentação contratual impede a padronização dos fluxos, atrasa a implementação de bolsas e gera uma carga de trabalho desproporcional para as áreas técnicas e jurídicas desta fundação, sem falar de ferir o princípio da isonomia.

Observa-se que a alta gestão do CNPq, em conjunto com a Diretoria Executiva (DEX), decidiu pela transformação dessas iniciativas em um Programa de Longa Gestão. Não se trata mais de ações isoladas ou temporárias, mas de uma política pública estruturante que deve ser mantida, expandida e renovada anualmente, com o objetivo de mitigar a queda histórica na cobertura de bolsas de produtividade no país. Para sustentar essa visão de longo prazo, a adoção do Acordo de Adesão apresenta-se como a solução jurídica mais adequada, permitindo que o CNPq estabeleça condições prévias e uniformes, às quais os interessados aderem sem a necessidade de renegociações clausulares que desvirtuem o objeto ou a operatividade do sistema.

Além disso, a proposta fundamenta-se na estrita observância da Portaria SEGES/MGI nº 3.506, de 8 de maio de 2025, que regulamenta os acordos de adesão como ferramentas de simplificação e padronização para parcerias sem transferência de recursos financeiros no âmbito da Administração Pública Federal. A implementação deste modelo será acompanhada de chamamentos públicos, garantindo a democratização do acesso ao programa tanto para FAPs quanto para ICTs, respeitando integralmente os princípios da publicidade e da transparência ativa por meio do Portal da Transparência.

Contexto Histórico e a Crise de Cobertura das Bolsas de Produtividade

Para compreender a urgência desta mudança, é necessário analisar a trajetória das bolsas de produtividade no Brasil. O CNPq, fundado em 1951, instituiu as bolsas de Produtividade em Pesquisa (PQ) em 1976 para valorizar pesquisadores com produção científica de destaque. Com o passar das décadas, essas bolsas tornaram-se o mais alto selo de reconhecimento acadêmico no país, conferindo aos seus detentores não apenas um auxílio financeiro, mas um status que facilita o acesso a outras fontes de financiamento e a participação em comitês avaliadores internacionais.

No entanto, a expansão do sistema nacional de pós-graduação e o aumento expressivo do número de doutores no Brasil não foram acompanhados por um crescimento proporcional no orçamento do CNPq destinado a essa modalidade. Os dados técnicos revelam um cenário preocupante de "estrangulamento" do mérito acadêmico, conforme demonstrado na tabela abaixo:

Tabela 1: Evolução da Cobertura de Bolsas de Produtividade (PQ) no Brasil

Ano de Referência | Porcentagem de Doutores com Bolsa PQ | Contexto do Sistema Nacional de CT&I
--- | --- | ---
Anteior a 2006 | ~20% | Fase de expansão inicial e consolidação do fomento federal.
2006 | 17% | Início do processo de informatização e crescimento da base de doutores.
2019 | < 8% | Queda histórica acentuada devido a restrições orçamentárias severas.
Projeção 2026 | Em declínio sem parcerias | Necessidade de modelos de cofinanciamento para manter o sistema.

Fonte: Elaborado com base em dados da Nota Técnica.

A queda de 17% para menos de 8% em pouco mais de uma década indica que milhares de pesquisadores classificados com alto mérito científico pelos Comitês de Assessoramento (CAs) do CNPq permanecem sem o benefício por absoluta escassez de recursos federais. Esta distorção gera uma desmotivação no topo da pirâmide científica e compromete a competitividade internacional do país. O Programa de Bolsas de Produtividade Estaduais surgiu, portanto, como uma estratégia de "resgate" desse mérito, permitindo que os estados, por meio de suas FAPs, ou mesmo ICTs públicas, utilizem o julgamento rigoroso do CNPq para investir em seus próprios pesquisadores.

O Programa de Longa Gestão e a Decisão da Alta Gestão

A atual Diretoria Executiva do CNPq reconhece que a ciência brasileira depende da previsibilidade. Ações fragmentadas de fomento estadual, embora bem-vindas, sofrem com a descontinuidade política e administrativa. Por esta razão, o programa está sendo reformulado para ser uma política de longa gestão. Isso implica que o CNPq passará a oferecer anualmente a oportunidade de adesão, integrando os calendários estaduais ao calendário nacional de bolsas.

A decisão da alta gestão de manter e expandir o programa fundamenta-se na visão de que o CNPq deve atuar como o grande "hub" de inteligência e avaliação do fomento à pesquisa no Brasil, enquanto os entes federados e as instituições de ensino podem atuar como braços financiadores capilares. A expansão planejada para 2026 inclui não apenas as FAPs, mas também as Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICTs), permitindo que universidades utilizem recursos próprios ou fundos setoriais para apoiar seus quadros de excelência sob a chancela de mérito do CNPq.

Além disso, o programa está sendo expandido para incluir não só as Bolsas Produtividade, mas também os Projetos Universais.

Pilares da Expansão e Perenidade do Programa

1. Recorrência Anual: O modelo prevê um Plano Anual do Acordo de Adesão, garantindo que a cada ciclo de julgamento nacional (editais PQ e Universal), novos parceiros possam aderir e os antigos possam renovar seus aportes.
2. Inclusão de ICTs: O reconhecimento de que as universidades possuem autonomia e, muitas vezes, fundos de reserva ou parcerias privadas que podem ser direcionados para bolsas de produtividade, fortalecendo a pesquisa institucional.
3. Projetos Universal Estaduais: Além das bolsas individuais, o programa agora abrange o financiamento de projetos de pesquisa de alta qualidade que, embora aprovados no mérito, não alcançaram a linha de corte financeira do CNPq.
4. Chancela Vitalícia no Lattes: O compromisso do CNPq em manter o registro histórico do pesquisador como "Bolsista de Produtividade" (com a indicação do parceiro financiador) garante que o status acadêmico seja preservado independentemente da origem do recurso.

Justificativa Técnica para o Modelo de Acordo de Adesão

A transição do ACT para o Acordo de Adesão não é apenas uma escolha de nomenclatura, mas uma necessidade de sobrevivência operacional da política pública. No regime de Acordo de Cooperação Técnica bilateral, o processo de negociação de cláusulas é exaustivo. Muitas FAPs, ao tentarem "personalizar" o acordo, solicitam alterações que inviabilizam a automação dos processos.

O Problema da Fragmentação Jurídica e Operacional

Atualmente, o CNPq enfrenta dificuldades quando uma FAP exige, por exemplo, um modelo de relatório técnico diferente do padrão nacional, ou prazos de vigência que não coincidem com o ciclo de julho (data padrão de renovação das bolsas PQ). Como o CNPq opera com milhares de bolsistas simultaneamente, a customização para cada estado gera erros manuais, atrasos na atualização do Currículo Lattes e inconsistências na prestação de contas técnica.

O Acordo de Adesão, conforme definido pela Portaria SEGES/MGI nº 3.506/2025, permite que o CNPq estabeleça um padrão técnico inegociável em seus aspectos essenciais. O parceiro interessado aceita as condições previamente estabelecidas pelo órgão federal gestor da política pública. Isso garante que:

- Todos os bolsistas tenham os mesmos deveres éticos e técnicos.
- A atualização do Lattes seja feita de forma massiva e automatizada.
- A prestação de contas técnica siga um rito uniforme, facilitando o monitoramento do impacto da política nacional.

Tabela 2: Comparativo entre ACT (Modelo Atual) e Acordo de Adesão (Modelo Proposto)

Característica | Acordo de Cooperação Técnica (ACT) | Acordo de Adesão (Proposto)
--- | --- | ---
Definição das Condições | Ajustadas de comum acordo entre as partes. | Previamente estabelecidas pelo CNPq (Órgão Federal).
Flexibilidade de Cláusulas | Alta, permitindo modificações que geram atrasos. | Inexistente nos termos essenciais, garantindo padronização.
Análise Jurídica Individual | Obrigatória para cada novo instrumento. | Dispensável se usar modelo padronizado (Art. 6, Portaria 3.506).
Celeridade na Celebração | Baixa (meses de negociação). | Alta (assinatura eletrônica de aceite imediato).
Escalabilidade | Limitada pela carga administrativa. | Elevada, permitindo dezenas de adesões simultâneas.

Fonte: Elaboração própria.

Análise da Portaria SEGES/MGI nº 3.506, de 8 de maio de 2025

A Portaria SEGES/MGI nº 3.506/2025 é o marco normativo que autoriza e regulamenta a pretensão deste CNPq. O Art. 2º, inciso II, define claramente o acordo de adesão como o instrumento de cooperação no qual o objeto e as condições são previamente estabelecidos pela entidade da administração pública federal.

Conformidade com os Requisitos da Portaria

A minuta de Acordo de Adesão apresentada atende rigorosamente aos requisitos do Art. 15 da Portaria :

- Objeto e Elementos Característicos (Art. 15, I): Estão detalhados na Cláusula Primeira, focando na concessão de bolsas de produtividade e auxílios de pesquisa baseados no julgamento de mérito do CNPq.
- Obrigações dos Partícipes (Art. 15, II): A Cláusula Terceira delimita as responsabilidades, com o CNPq assumindo a avaliação de mérito e o parceiro assumindo o financiamento e acompanhamento gerencial.
- Vigência (Art. 15, III): O modelo prevê vigência por prazo indeterminado para o acordo guarda-chuva, permitindo a perenidade do programa, com planos de trabalho anuais para metas físicas.
- Rescisão e Denúncia (Art. 15, IV): Garantida a faculdade de encerramento a qualquer tempo, com aviso prévio de 30 dias, conforme a Cláusula 3.5 da minuta.
- Publicidade (Art. 15, V): Prevista a publicação em sítios oficiais e no Portal da Transparência, conforme a Subcláusula Segunda da Cláusula Terceira.

Um ponto fundamental é a dispensa de análise jurídica individualizada prevista no parágrafo único do Art. 6º da Portaria. Ao aprovar este modelo padrão, a Procuradoria Federal estará conferindo agilidade ao CNPq para que dezenas de parcerias sejam firmadas apenas com a conferência de documentos de habilitação e CNPJ, sem a necessidade de novos pareceres para cada estado ou ICT aderente.

O Chamamento Público: Democratização e Isonomia

Diferentemente de parcerias celebradas de forma discricionária, o Programa de Bolsas de Produtividade Estaduais e Institucionais fundamenta-se no princípio da ampla concorrência. O CNPq realizará chamamentos públicos para que FAPs e ICTs manifestem seu interesse em aderir ao programa.

Abrangência do Chamamento para FAPs e ICTs

O chamamento público não visa selecionar os pesquisadores (que já são selecionados nos editais nacionais do CNPq), mas sim as instituições financiadoras interessadas em cofinanciar a ciência nacional. Para as FAPs, o chamamento foca na redução das assimetrias regionais. Para as ICTs, o chamamento permitirá que universidades públicas e privadas, bem como institutos de pesquisa, integrem seus orçamentos de fomento à política nacional do CNPq.

Este procedimento de chamamento público assegura que nenhum ente seja privilegiado e que as condições de adesão sejam transparentes e idênticas para todos. O edital de chamamento especificará o calendário de entrega dos resultados de julgamento pelo CNPq e os prazos para que as instituições reservem seus orçamentos e procedam às contratações.

Transparência e o Portal da Transparência

O CNPq reafirma seu compromisso com a transparência ativa. O uso de recursos públicos, sejam eles federais (no julgamento e manutenção de sistemas) ou estaduais/institucionais (no pagamento das bolsas), exige visibilidade total. A minuta do Acordo de Adesão estabelece que toda a documentação técnica, incluindo os Planos de Trabalho assinados e os relatórios de execução do objeto, será publicizada em uma seção específica do Portal da Transparência do CNPq.

Mecanismos de Prestação de Contas Social

A publicidade no Portal da Transparência cumprirá os seguintes objetivos:

1. Accountability Social: Permitir que a comunidade científica e a sociedade em geral vejam quais estados e instituições estão investindo em pesquisa de ponta.
2. Rastreabilidade do Mérito: Demonstrar que os bolsistas financiados pelas FAPs possuem a mesma classificação de mérito daqueles financiados pelo Tesouro Nacional, mantendo a integridade do sistema de prestação de contas técnica.
3. Monitoramento de Resultados: Facilitar o acesso aos relatórios anuais consolidados que demonstram o impacto da política de fomento na retenção de cérebros e na produção de conhecimento estratégico.

Estrutura Técnica da Operacionalização do Programa

A implementação do Programa de Bolsas de Produtividade Estaduais via Acordo de Adesão segue um fluxo técnico rigoroso para garantir a equivalência entre as bolsas federais e as estaduais/institucionais. O CNPq atua como o validador técnico, enquanto o parceiro atua como o executor financeiro.

O Papel dos Comitês de Assessoramento (CAs)

O coração do programa é o julgamento realizado pelos Comitês de Assessoramento do CNPq. Pesquisadores de todas as áreas do conhecimento submetem seus projetos às chamadas nacionais. Os CAs, compostos por pesquisadores de renome, classificam as propostas em níveis (atualmente A, B e C, conforme a nova classificação da RN 012/2024).

Quando uma FAP ou ICT adere ao programa, o CNPq fornece a lista dos pesquisadores vinculados àquela jurisdição ou instituição que foram recomendados com mérito, mas que ficaram abaixo da linha de corte orçamentária federal. O parceiro então procede à contratação respeitando rigorosamente a ordem de classificação estabelecida pelo CNPq.

Tabela 3: Fluxo de Execução do Acordo de Adesão

Fase | Ação | Responsável
--- | --- | ---
Habilitação | Chamamento Público para adesão de FAPs e ICTs ao programa. | CNPq
Formalização | Assinatura do Acordo de Adesão e do Plano de Trabalho Anual. | Parceiro (FAP/ICT)
Seleção | Julgamento nacional de mérito das Chamadas PQ e Universal. | CNPq (CAs)
Repasse de Dados | Entrega da lista de classificados com mérito e projetos submetidos. | CNPq
Contratação | Implementação das bolsas e auxílios via Termo de Outorga local. | Parceiro (FAP/ICT)
Chancela | Inclusão da informação de "Bolsista de Produtividade" no Lattes. | CNPq
Monitoramento | Envio de relatórios técnicos anuais e atualização de status no sistema. | Parceiro e CNPq

Fonte: Elaboração própria.

Impacto na Gestão da Plataforma Lattes e TI

Um dos argumentos centrais para a defesa do Acordo de Adesão é a estabilidade dos sistemas de informação. O Currículo Lattes é a base de dados mais sensível da ciência brasileira. Qualquer inserção de dado inconsistente pode comprometer estatísticas nacionais e processos de avaliação da CAPES e de outras agências.

A Incompatibilidade de Modificações Ad Hoc

Quando uma FAP exige uma nomenclatura de bolsa diferente (ex: "Bolsista Sênior Estadual" em vez do padrão CNPq), ela cria falta de isonomia. O Acordo de Adesão impõe a padronização tecnológica:

- A informação no Lattes será exibida conforme o campo "Informação no Lattes" previamente definido pelo CNPq (ex: "Bolsista de Produtividade em Pesquisa PARCEIRO/CNPq - Nível C").
- O prazo de atualização será uniforme para todos.
- A extração de dados para monitoramento será feita de forma centralizada, garantindo a integridade da base de dados.

Defesa da Vigência Indeterminada e Renovação Anual

Diferente de convênios que possuem um fim pré-determinado para um objeto específico, o Programa de Bolsas de Produtividade Estaduais é uma estrutura de fomento contínua. Por isso, a minuta do Acordo de Adesão prevê vigência indeterminada. Isso se justifica pela decisão da alta gestão de tornar a parceria um programa permanente do CNPq.

O Plano de Trabalho Anual como Ferramenta de Controle

A vigência indeterminada do acordo principal não significa falta de controle. O modelo utiliza o Plano de Trabalho Anual (ou Plano Anual do Acordo de Adesão) para delimitar o esforço financeiro e as metas físicas de cada ciclo. A cada ano, o parceiro indica quantas bolsas pretende financiar e qual o orçamento disponível. Se em um determinado ano a FAP não possuir recursos, ela simplesmente não assina o Plano de Trabalho daquele ciclo, sem que o Acordo de Adesão principal precise ser rescindido e novamente negociado no futuro.

Essa estrutura oferece:

- Flexibilidade Orçamentária: O parceiro ajusta sua participação conforme a disponibilidade financeira de cada exercício.
- Continuidade Administrativa: Evita que a cada troca de gestão estadual ou institucional seja necessário reprocessar todo o arcabouço jurídico da parceria.
- Segurança para o Bolsista: Mesmo que a parceria não seja renovada para novos ciclos, o acordo principal mantém as cláusulas de proteção que obrigam o parceiro a honrar os pagamentos das bolsas já implementadas até o seu término natural.

Alinhamento com o Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação

A proposta também encontra amparo na Lei nº 10.973/2004 e no Decreto nº 9.283/2018 (Marco Legal de CT&I), que incentivam a cooperação entre agências de fomento para a otimização de recursos e a redução da burocracia. O Acordo de Adesão é a materialização da eficiência administrativa buscada pelo legislador, permitindo que a infraestrutura de avaliação do CNPq seja compartilhada com o país de forma ágil e segura.

Redução de Assimetrias Regionais e Institucionais

Ao padronizar o acesso via adesão, o CNPq facilita a participação de FAPs menores ou ICTs com estruturas administrativas menos robustas. A remoção da barreira de negociação jurídica bilateral permite que instituições de todas as regiões do Brasil possam "contratar" a excelência na avaliação do CNPq para fortalecer seus quadros locais. O programa atua diretamente no combate às assimetrias, especialmente ao permitir que estados da Amazônia Legal e do Nordeste possam reter seus pesquisadores de vanguarda por meio de bolsas suplementares.

Análise de Riscos e Medidas de Mitigação

Toda transição de modelo jurídico envolve riscos que devem ser geridos. No caso do Acordo de Adesão, os riscos são predominantemente operacionais e de comunicação.

Risco de Descontinuidade de Pagamentos

Como o CNPq não transfere recursos, o risco de inadimplência financeira é de responsabilidade exclusiva do parceiro (FAP ou ICT). A minuta mitiga esse risco ao estabelecer que a FAP se compromete a garantir o pagamento integral da concessão uma vez implementada. Além disso, a rescisão do acordo não desonera o parceiro das obrigações já assumidas com os bolsistas vigentes.

Risco de Sobrecarga nos Sistemas de TI

O aumento do número de bolsistas pode sobrecarregar a equipe de TI responsável pela atualização do Currículo Lattes. A mitigação deste risco reside justamente na padronização via adesão. Com campos de dados idênticos para todos os parceiros, o CNPq pode utilizar ferramentas de automação e carga em lote (batch processing), o que seria impossível no modelo de ACTs customizados.

Tabela 4: Matriz de Riscos e Mitigação do Modelo de Adesão

Risco Identificado | Impacto | Medida de Mitigação na Minuta
--- | --- | ---
Customização solicitada pelo parceiro | Atraso jurídico e falha técnica no Lattes. | Inexistência de alteração em cláusulas técnicas essenciais (Adesão).
Inadimplência da FAP/ICT | Prejuízo ao pesquisador e imagem do programa. | Cláusula de obrigação de pagamento integral da bolsa já implementada.
Falta de transparência | Questionamentos de órgãos de controle. | Publicação obrigatória de todos os atos no Portal da Transparência.
Sobrecarga de TI | Atraso na exibição do status de bolsista. | Padronização de dados que permite carga automatizada massiva.

Fonte: Elaboração própria.

Conclusão e Pedido de Aprovação

A fundamentação apresentada nesta Nota Técnica demonstra que a adoção do Acordo de Adesão para o Programa de Bolsas de Produtividade Estaduais e Institucionais não é apenas uma recomendação de eficiência, mas um imperativo legal e operacional. O atual modelo de ACTs bilaterais esgotou sua capacidade de resposta diante da complexidade e da escala que o programa atingiu sob a atual gestão do CNPq.

Em resumo, a aprovação da minuta de Acordo de Adesão em anexo justifica-se pelos seguintes pontos:

1. Padronização Necessária: Elimina a fragmentação jurídica que impede a automação de processos e gera inconsistências na base de dados nacional (Plataforma Lattes).
2. Conformidade Legal: Alinha-se perfeitamente à Portaria SEGES/MGI nº 3.506/2025, utilizando o instrumento jurídico correto para parcerias federais com condições padronizadas.
3. Programa de Longa Gestão: Garante a perenidade e a expansão da política pública desejada pela alta gestão do CNPq, permitindo a inclusão anual de FAPs e ICTs por meio de um mecanismo de renovação simplificado.
4. Accountability e Transparência: Institucionaliza o uso do Portal da Transparência e de chamamentos públicos, assegurando isonomia e controle social sobre as parcerias.

Diante de todo o exposto, solicita-se à Procuradoria Federal junto ao CNPq a análise e aprovação da minuta-padrão de Acordo de Adesão e do respectivo Plano de Trabalho Anual, facultando a dispensa de análise jurídica individualizada para as futuras celebrações que utilizarem integralmente este modelo, nos termos do Art. 6º, parágrafo único, da Portaria SEGES/MGI nº 3.506/2025.

Esta medida permitirá que o CNPq continue a exercer sua missão de fomentar a excelência científica, otimizando o uso de recursos de parceiros estaduais e institucionais para fortalecer o Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.

| Documento assinado eletronicamente por ALBERTO DE CAMPOS E SILVA, Chefe do Serviço de Apoio Administrativo da Diretoria Científica, em 09/03/2026, às 18:34, conforme o art. 6º do Decreto nº 8.539, de 08 de outubro de 2015.

| A autenticidade do documento pode ser conferida no site http://sei.cnpq.br/verifica.html informando o código verificador 2635249 e o código CRC 4EABC131.

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