Ministério da Saúde
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Complexo Econômico-Industrial da Saúde
Departamento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde e de Inovação para o SUS
Coordenação-Geral de Promoção e Regulação do Complexo Industrial

Voto nº 103/2025-CGPR/DECEIIS/SECTICS/MS

PROCESSO Nº 25351.807395/2024-09

INTERESSADO: SECRETARIA EXECUTIVA DA CÂMARA DE REGULAÇÃO DO MERCADO DE MEDICAMENTOS - SCMED/ANVISA

EMENTA: Recurso administrativo contra decisão da SCMED que aplicou multa de R$ 1.277.523,66 (um milhão, duzentos e setenta e sete mil, quinhentos e vinte e três reais e sessenta e seis centavos) à empresa a DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS PRÓ SAÚDE LTDA, por oferta de medicamentos por valor superior ao Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), equivalente ao Preço Fábrica (PF), ao Hospital Universitário Cassiano Antônio Moraes da Universidade Federal do Espírito Santo. No mérito, reconhece-se que a simples oferta acima do teto regulatório já configura infração, independentemente de adjudicação ou homologação, em consonância com a Lei nº 10.742/2003, a Resolução CMED nº 2/2018 e os princípios da Lei nº 14.133/2021. Quanto à dosimetria, mantêm-se a aplicação da atenuante de primariedade e a agravante de caráter continuado, confirmando a multa fixada. Recurso conhecido e desprovido.

RELATÓRIO

Cuida-se de Recurso Administrativo interposto por a DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS PRÓ SAÚDE LTDA, em face da decisão da Secretaria-Executiva da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (SCMED) que aplicou sanção pecuniária no valor de R$ 1.277.523,66 (um milhão, duzentos e setenta e sete mil, quinhentos e vinte e três reais e sessenta e seis centavos), em decorrência da oferta de medicamentos por valor superior ao Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), equivalente ao Preço Fábrica (PF), ao Hospital Universitário Cassiano Antônio Moraes da Universidade Federal do Espírito Santo.

Por meio de denúncia recebida pela Secretaria-Executiva da CMED em 28/09/2021, tomou-se conhecimento da possível comercialização de medicamentos por valores superiores aos permitidos pela regulação. Diante disso, foi instaurada investigação preliminar para apuração da suposta infração.

No âmbito da análise realizada, por meio da Nota Técnica nº 367/2024/SEI/SCMED/GADIP/ANVISA, constatou-se que a empresa efetivamente comercializou medicamento por preço acima do Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), resultando em diferença apurada entre o preço praticado e o preço autorizado pela CMED no montante de R$ 978.360,24 (novecentos e setenta e oito mil, trezentos e sessenta reais e vinte e quatro centavos), relativamente aos seguintes itens:

· FENITOÍNA SÓDICA, 50 MG/ML SOL INJ CX 100 AMP VD INC X 5 ML (EMB HOSP)

· CLORIDRATO DE NALBUFINA, 10 MG/ML SOL INJ CT 10 AMP VD AMB X 1 ML

· CLORIDRATO DE PROMETAZINA, 25 MG/ML SOL INJ CX 100 AMP VD AMB X 2 ML (EMB HOSP)

· BROMOPRIDA, 5 MG/ML SOL INJ CT 50 AMP VD AMB X 2 ML (EMB HOSP)

· ACICLOVIR, 200 MG COM CT BL AL PLAS INC X 280 (EMB FRAC)

Intimada, a empresa foi notificada sobre a abertura de processo administrativo, apresentando Defesa Escrita, argumentando, em síntese, entre outros pontos, que:

é desarrazoada e desproporcional a aplicação de qualquer tipo de sanção, já que não houve má-fé da empresa;

cadastrou proposta/lance em Pregão Eletrônico, o que não se confunde com comercialização de medicamento ou oferta de medicamento por preço superior ao limite máximo aplicável ao caso;

não arrematou nenhum item, muito menos comercializou produto por valor acima da tabela CMED;

que não comercializou produto acima da Tabela CMED, nem ao menos ofertou, tendo em vista que o cadastro de proposta/lance durante o certame licitatório, como visto, não pode ser encarado como “ oferta”;

Sobreveio a Decisão nº 339, de 18 de novembro de 2024, pela Secretaria Executiva da CMED, que entendeu pela aplicação de sanção pecuniária no valor de R$ 1.277.523,66 (um milhão, duzentos e setenta e sete mil, quinhentos e vinte e três reais e sessenta e seis centavos), por descumprimento ao previsto nos Artigos 2º e 8º, caput, da Lei nº 10.742, de 6 de outubro de 2003; c/c Orientação Interpretativa CMED n° 1, de 13 de novembro de 2006; e Resolução CMED n° 2, de 16 de abril de 2018 ao fundamento meritório, entre outros pontos, que:

a competência legal para regular o mercado não se atém apenas a análise de venda concretizada, incluindo todas as etapas de comercialização de medicamentos, seja ela proposta, oferta, orçamento ou venda, tendo em vista que são fases de um todo com o intuito final de comercializar, transferir onerosamente a titularidade de um bem, não havendo que se falar que se trata de uma conduta diversa ou atípica;

caso a empresa ajustasse sua oferta para enquadrar os valores aos preços máximos permitidos pela CMED até o último momento possível do certame, não haveria infração a ser apurada por parte da empresa denunciada;

não há a possibilidade de a CMED, com base no princípio da legalidade, convalidar qualquer ato que venha a violar preceitos de ordem pública.

quanto à dosimetria da sanção, com relação às circunstâncias agravantes, aplicou-se a hipótese de agravante prevista no art. 13, inciso II, alínea "b", da Resolução CMED nº 02/2018, caracterizando a prática infracional de caráter continuado. Na presente demanda, a Considerando que a empresa concretizou diversas oferta de medicamentos com vários orçamentos em um mesmo pregão, é necessário a aplicação da agravante de prática infracional de caráter continuado. Já quanto às atenuantes, considerando que a empresa não possuía condenação transitada em julgado perante a CMED, em período anterior ao cometimento da infração analisada no presente processo, em um prazo de cinco anos, foi aplicada a atenuante de primariedade, nos termos do art. 13, inciso I, alínea "a", da Resolução CMED nº 02/2018.

Ante a condenação, foi expedida Notificação pela Secretaria-Executiva da CMED, para pagamento da multa ou para apresentação de Recurso ao Comitê Técnico-Executivo da CMED, no prazo máximo de 30 dias, nos termos do artigo 29 da Resolução nº 02, de 16 de abril de 2018. Devidamente intimada, a empresa interpôs Recurso Administrativo sustentando, em síntese, entre outros pontos, que:

não houve oferta por valor superior ao Preço Fábrica (PF) na participação da DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS PRO SAUDE LTDA, houve apenas participação com indicação de proposta/lance;

a empresa licitante não pode ser forçada a reduzir ao preço que a Administração entende ser o correto, mesmo porque a mesma não é produtora, apenas distribui medicamento produzido pelo preço ditado pela indústria;

ainda que uma proposta possa se presumir excessiva no início do certame, com a disputa através dos lances ela acaba sendo reduzida, alcançando patamares compatíveis com o estimado pela Administração e com os valores praticados no mercado;

os preços da CMED são referenciais máximos que a lei permite a um fabricante de medicamento vender o seu produto, o que não se confunde com os preços praticados no mercado.

que participa diariamente de licitações em todo o território nacional e que comumente observam licitações para aquisição de medicamentos sendo homologadas por valores acima da Tabela CMED, até mesmo do próprio valor referencial da licitação, a fim de não causar prejuízo a sociedade.

Considerando o sorteio realizado na ocasião da 1ª Reunião Ordinária do CTE/CMED, nos dias 30 e 31 de janeiro de 2025, o processo foi encaminhado ao Ministério da Saúde para relatoria do Recurso Administrativo.

É o relatório. Passo para a análise.

ANÁLISE

A competência da CMED para estabelecer o preço máximo que um medicamento deve ser ofertado e para aplicar sanções em caso de seu descumprimento decorre de aplicação direta do art. 4º, §1°; art. 6°; art. 7°, e do art. 8°, todos da Lei nº 10.742/2003.

Conforme o estabelecido na normatização da CMED, o Preço Fábrica (PF) é o valor máximo pelo qual um laboratório ou distribuidor pode comercializar um medicamento no mercado brasileiro, levando em consideração todos os custos de comercialização e os tributos incidentes, abrangendo suas diferentes alíquotas.

O Preço Máximo ao Consumidor (PMC), por sua vez, refere-se ao preço máximo a ser praticado pelo comércio varejista, já incorrendo em todos os custos de comercialização e respeitados os tributos incidentes e suas diferentes alíquota.

Já o Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG) é o limite pelo qual um medicamento pode ser comercializado junto à Administração Pública. É obtido da aplicação do Coeficiente de Adequação de Preço (CAP) sobre o PF, observada a legislação tributária aplicável. Na hipótese de não aplicação do CAP, o PMVG será equivalente ao PF.

Nesse sentido, o CAP é um desconto compulsório, de índice variável, aplicável nas ofertas ou vendas de medicamentos destinados à Administração Pública, na comercialização oriunda de decisão judicial, ou nas demais hipóteses específicas previstas em regulamento próprio da CMED.

As infrações aplicadas por desrespeito ao referencial máximo definido pela CMED são infrações formais, isto é, são infrações de mera conduta, para as quais não se exige efetivo resultado, sistemática esta que encontra respaldo na doutrina. Cabe, portanto, até mesmo a aplicação de sanção pela mera oferta acima do valor estipulado pela CMED, ainda que a venda não tenha sido realizada ou que tenha sido efetivada abaixo do valor de referência. Isso porque, a despeito de não se exigir resultado, a mera oferta acima do valor definido pela CMED, ainda que não resulte em venda efetivada, é ato que engloba a cadeia das atividades comerciais, produzindo efeitos deletérios na dinâmica do mercado de medicamentos protegido pela Lei nº 10.742/2003, fato que justifica a aplicação de sanção administrativa. O simples fato de ofertar um produto acima do valor estipulado pela CMED já comprova o prejuízo ao erário.

Desse modo, impõe-se a todo o setor farmacêutico a observância estrita das disposições emanadas pela CMED, bem como das normas aplicáveis da legislação de regência, em especial a Lei de Licitações, sob pena de responsabilização administrativa e legal.

Cabe ressaltar que a atuação de empresas fornecedoras de medicamentos em processos licitatórios, sobretudo perante entes públicos, demanda especial atenção ao arcabouço normativo que rege tanto o mercado de medicamentos quanto as regras de contratação pública. Ao decidir ofertar medicamento em valor superior ao teto fixado pela CMED, a recorrente assumiu o risco de violar as disposições regulatórias expressas e, por conseguinte, ser responsabilizada administrativamente.

A Lei de Licitações, em seus princípios basilares, como o da legalidade, impõe que a administração pública conduza seus processos de aquisição com estrita observância às normas estabelecidas, garantindo a igualdade entre os concorrentes e a obtenção do melhor preço para a administração. Conforme o art. 11 da Lei 14.133/2021, o processo licitatório tem por objetivo:

I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;

II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;

III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;

IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

Ao que se depreende, o sobrepreço praticado no preço ofertado pelas licitantes por ocasião da sessão de lances e julgamento de propostas viola o princípio da escolha da melhor proposta para administração pública. Nesse sentido, mesmo havendo fase de disputa de preços, isso não isenta a empresa licitante de respeitar o preço limite estabelecido pela Câmara de Regulação.

Afinal, não se pode olvidar que, ao submeter proposta em processo licitatório público, a empresa manifesta sua intenção real e juridicamente relevante de fornecer os produtos ofertados, devendo observar os parâmetros normativos e econômicos vigentes, sob pena de violação à normatização vigente.

Dessa feita, a tabela CMED deve ser utilizada em licitações de medicamentos como um referencial de preços máximos que o setor pode comercializar seus medicamentos, e é imprescindível que os gestores públicos, os órgãos responsáveis pela aquisição de medicamentos e o setor farmacêutico a observem como um teto.

Assim como consta na decisão recorrida, não pode a empresa se escusar, sob qualquer argumento, de cumprir a legislação emitida pela CMED. Pelo ordenamento trazido pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – Decreto-Lei n° 4.657/1942:

Art. 3° - Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece.

Lembrando que o termo "lei" aqui representa todo o ordenamento jurídico referente ao que se está em discussão. No presente caso, a Orientação Interpretativa n° 02/2006, assim como as Resoluções CMED, fazem parte do ordenamento jurídico que regula o mercado de medicamentos no Brasil. Ademais, quando se trata de empresas que participam ativamente de licitações públicas - seja qual for a modalidade - cabe também obedecer ao que dispõe a Lei de Licitações e Contratos (Lei n° 14.133/2021), que destaca em seu artigo 5° que as licitações serão processadas e julgadas em estrita conformidade com alguns princípios, dentre os quais o da legalidade.

A interpretação dada pela CMED em relação à regulamentação que aplica sanções em vendas e comercialização de medicamentos acima do preço permitido, especialmente a Orientação Interpretativa CMED nº 02/2006, é que não haveria sentido em ofertar produtos se não há a intenção de vendê-los. Ademais, a SCMED já consolidou o entendimento que, na comercialização de produto com preço acima do máximo permitido, o termo "comercializar" abrange a oferta/venda, tendo a Resolução nº 2/2018 somente reforçado este entendimento. Como já dito anteriormente, o simples fato de ofertar um produto acima do valo r estipulado pela CMED já comprova o prejuízo ao erário.

A empresa não pode imputar ao órgão regulador sua imperícia no trato com o mercado de medicamentos. O preço CMED existe há mais de duas décadas, a legislação é clara ao estabelecer que medicamentos não podem ser vendidos ou ofertados por valor superior ao da tabela de preços da CMED. Em suma, o recurso da empresa apenas demonstra desconhecimento da normatização do mercado de medicamentos no Brasil.

Importante ressaltar que a empresa participou do pregão por livre vontade, e ao participar deve respeitar todas as regras da legislação brasileira afetas ao setor. Sobre a afirmação "que os preços da CMED são referenciais máximos que a lei permite a um fabricante de medicamento vender o seu produto, o que não se confunde com os preços praticados no mercado", observa-se que desde a publicação da Resolução CMED n° 02/2018 a oferta acima da tabela CMED é expressamente proibida e configurada como infração administrativa.

Portanto, verifica-se que ocorreu uma infração, conforme diversas normas que culminam na Resolução nº 2, de 16 de abril de 2018, a qual classifica expressamente como infração a prática de ofertar medicamentos por preços superiores ao limite máximo estabelecido, definindo as precauções e regras que as empresas devem observar ao negociar com o Poder Público. A empresa deveria estar devidamente informada acerca das regulamentações que regem o seu segmento, visto que o mercado de medicamentos é fiscalizado pela CMED, que determina o cumprimento dos limites de preços fixados por essa câmara, conforme disposto na Resolução CMED nº 2/2018.

Em seu recurso a empresa afirma que diariamente participa de licitações onde comumente se observa licitações de aquisição de medicamentos sendo homologadas por valores acima da Tabela CMED, até mesmo do próprio valor referencial da licitação, a fim de não causar prejuízo a sociedade. Ocorre que é dever de todos os regulados relatar práticas irregulares, como a homologação de licitações com valores acima da tabela CMED ou até mesmo superiores ao valor referencial. Essa postura não só reforça o compromisso com a ética e a concorrência justa, mas também fortalece o controle social e o cumprimento da legislação aplicável.

Em relação à dosimetria da sanção, atesta-se que as circunstâncias agravantes e atenuantes devem ser mantidas. Considerando que a empresa concretizou diversas oferta de medicamentos com vários orçamentos em um mesmo pregão, é necessário a aplicação da agravante de prática infracional de caráter continuado. Já com relação à atenuante, observa-se a empresa não possuía condenação transitada em julgado perante a CMED, em período anterior ao cometimento da infração analisada no presente processo, em um prazo de cinco anos, devendo ser aplicada a atenuante de primariedade.

Diante de todo o exposto, resta devidamente comprovado que a empresa recorrente ofertou medicamentos em valor superior ao PMVG estabelecido pela CMED; violou as normas regulatórias vigentes; agiu em desacordo com os princípios da legalidade, isonomia, eficiência e economicidade previstos na Lei nº 14.133/2021.

Em conclusão, esta relatoria manifesta-se pelo conhecimento do recurso administrativo, por preencher os requisitos de admissibilidade, e, no mérito, opina por seu desprovimento, mantendo-se integralmente a Decisão proferida pela Secretaria Executiva da CMED.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, mantenho a decisão proferida pela Secretaria-Executiva da CMED, condenando a Recorrente, pela oferta de medicamentos por preços superiores aos permitidos, ao pagamento de multa no valor histórico de R$ 1.277.523,66 (um milhão, duzentos e setenta e sete mil, quinhentos e vinte e três reais e sessenta e seis centavos), devendo sofrer as atualizações pertinentes considerando a data da decisão recorrida.

É o voto.

FREDERICO FERNANDES MOESCH

Coordenador-Geral de Promoção e Regulação do Complexo Industrial (CGPR), Substituto

Suplente da Secretária de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (SECTICS) no CTE/CMED

| Documento assinado eletronicamente por Frederico Fernandes Moesch, Coordenador(a)-Geral de Promoção e Regulação do Complexo Industrial substituto(a), em 31/10/2025, às 15:39, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º, do art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020; e art. 8º, da Portaria nº 900 de 31 de Março de 2017.

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Referência: Processo nº 25351.807395/2024-09 | SEI nº 0051347319

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